? 耿曙、鐘靈娜、龐保慶 | 上海財經大學公共經濟與管理學院
【導讀】今年以來，多省書記、省長密集調整，中青年干部數量穩步增加。中國社會經濟運作的重要角色在政府，黨政人事關系也被視為高質量發展的重要保障。本文認為，以往將“官員晉升激勵”作為考察對象的研究成果，看重“行政級別標準”的重要性，但是行政級別標準過于粗疏，且未能很好反映“黨組織”在黨政格局中的核心領導地位。因此，作者引入“黨職身份”與“晉升潛力”因素，綜合分析省級領導的政治地位及其發展前景。經過分析，作者發現盡管省級干部的行政級別接近，但是由于省域資源要素的差異，看起來平級調動的省級干部調整和異地交流，更像是一個多次考核、穩步晉升的政府人事管理過程?？傮w而言，直轄市干部居于省級干部政治地區前列，其次為經濟大省、一般省份，省委書記的政治地位與轄區資源要素有關，省長職位則更體現出其“能力考核”功能。從強化激勵的角度來看，只有層級更加細化，才能采用頻繁調動的方式進行獎懲，促進地方官員的工作績效。而這些，也為觀察新一輪干部調整提供了一種重要視角。
本文原載《經濟社會體制比較》2014年第5期，轉自“政治學人”，原題為《遠近高低各不同：如何分辨省級領導的政治地位？》，僅代表作者本人觀點，供諸君思考。
遠近高低各不相同：如何分辨省級領導的政治地位？
▍引言：如何分辨官員職級？
在官員職級問題上，“正式職級”與“實際分量”似乎存在一定落差。由于轄區大小不同、資源稟賦各異、戰略地位也有別，即便職級相同，其政治影響、政治前景也可能相去甚遠。盡管學界對此已有所察覺，但長久以來苦無對策，大部分研究仍參照周黎安最初設定的“行政級別標準”判定職位高低，一方面不符合社會觀感，難杜外界質疑之口，另一方面劃分過于籠統，無助考察調動趨勢。
本文從[正]省級的領導為研究對象，根據現兼黨職，考量晉升潛力，再通過加權與平均，測算出各[正]省級領導職務的“地位/前景指數”，建立一套系統的職級排序。從結果來看，不同省份的領導人地位與前景高低不同，不僅如此，無論切分時間段加以驗證，還是比照其他相關的研究結論，均得出這一職級排序的穩定性與制度化特征。本文此一努力方向，若能得到學界重視，攜手投入官員職級的厘清，學者將更易辨別職務的層級、更能考察領導的調動、更可驗證現有的理論。
▍中國政府人事的傳統解讀：從“級別”看“晉升”
社會主義體制的特點在由政府/官僚協調整個經濟與社會。官僚制又以高低有別的“等級結構”(hierarchy)為其重要特征。這是因為，首先，官僚必須通過一套層級式的“指揮系統”(chainofcommand)來傳達命令和執行任務；其次，官僚制中官員的行為激勵，主要來自晉升黜陟，這也必須依循高下有別的“晉升階梯”。尤其在中國，政府官員在經濟發展中扮演了重要的角色，根據學者的看法，“晉升激勵”乃是調動官員、投身經濟的主要力量。因此，清楚明確的“晉升階梯”是研究晉升的重要前提之一。
盡管學者高度重視晉升激勵，并采用各種實證途徑加以驗證，但對判定“晉升”(promotion)的前提—職級從高到低的次序—卻普遍缺乏關注，表現為對“晉升”的認定過于輕率，研究結果也就不夠精確與穩健。對于“怎么才算晉升”的問題，現有研究普遍以“職務調整前后的行政級別”為標準，或劃分“升-降”兩型，或區別“升-平-降”三類，但總的說來都以“行政級別”作為官員層級劃分的依據。
為何學界普遍如此？首先，“行政級別”屬法定職級(formal rankings)，依照2006年公布的《公務員法》，每一職位都有對應的級別，且清楚明確，學界容易統一；其次，行政級別的信息公開透明，學者容易獲取數據。基于上述兩點，多數學者就便宜行事，將“[行政]級別變動”作為晉升與否的唯一判別標準，廣泛應用于經濟績效、政治網絡與官員特質等相關研究中，并被后來者相繼采用。
除行政級別外，還有兩項雖非法定但相對合理，且被廣泛接受的“補充規則”，一是以地方黨委書記為“一把手”，其地位高于作為行政首長的省(市縣)長；二是將地方人大、政協等代議部門看作缺乏決策權力的職務，轉任這類職務被判定為“退居二線”或“明升暗降”。
但這樣的劃分方式，仍然比較粗疏，另有學者在此基礎上進行了進一步修訂。這類修訂大致分為兩類：一是根據職務隨附的實際權力，再進行個別職務的微調。例如陶然等(2010)將“省委書記/省長轉往‘全國’人大和政協擔任要職(常委會正副委員長與正副主席)“界定為晉升，理由是后者”對國家的政治生活仍具有重要影響“。杜興強等(2012)將4個直轄市置于31個省級職務的頂層，并認為這是”實質重于形式“的體現。二是基于職務具有的特定影響，對經濟決策權力進行加權。例如陶然等(2010)將中央經濟部門副職與其他部門正職并列，額外拉高經濟部門的層級。馮蕓、吳沖鋒(2013)將黨委和政府置于人大政協與紀委之上，同樣也是基于對經濟影響的判斷。
根據作者看法，上述”[行政]級別標準“存在兩個重大問題。首先，行政級別優點本在簡單明確，眾議簽同，但實際結果并非全然如此?！币訹行政]級別論英雄“過分拘泥于正式制度，“并不能完全真實反映官員實際權力和掌控資源能力的多寡”，而權力與資源才是學者所希望捕捉的。因此學者在界定職級的過程中，往往猶疑于“正式制度”與“實際權力”間，結果不免左支右絀。若要求同時兼顧，就只能以“查缺補漏”的方式，極個別的逐一調整，結果當然各有依據，眾說紛紜，無法建立邏輯一致的劃分基準。
追根究底，問題的根源在級別標準未能反映“黨的領導”原則，因此偏離據此配置的權力格局，形式的“級別”也才會與實際的“權力”產生落差。由于“黨的領導”是我國黨政關系的指導綱領，而且細看上述“查缺補漏”，也都反映此一原則。否則同為[正]省部級的黨委書記為何高于省長/市長？直轄市書記/市長為何高于他省級同級職務？省委書記/省長為何高于同省人大/政協要職，卻又低于全國人大/政協要職？凡此，背后邏輯似均以黨職地位為其支撐。因此，根據作者所見，“查缺補漏”只是權宜之策，要真正解決問題，必須正視“黨的領導”原則，將黨職身份納入官員職級的考察。這方面的改進，可以參考作者后續建議的做法。
其次，“級別標準”的另一個缺點是對職位的劃分過于粗疏。若以行政級別來看，[正]省級官員內部只有“書記(中央部委正省級)-省長”兩個級別，其余一律為平級，但調動卻不僅限于這兩個級別之間。我們統計了1994至2011年間書記/省長的調任情況(如下表)。可知，現有劃分標準的解釋能力并不理想。對省委書記而言，如果嚴格按照行政級別，只有21.23%的調動算作“晉升”(主要為副職晉升正職)，其余均屬平調，無法判別其升降，當然也沒法展開分析。即便采取修正辦法，將書記職級判定高于省長，結果仍然只能考察60%左右的官員調動，無論“書記調任書記”或者“書記中央調任”仍然無法判讀。對省長而言，盡管多數由本省或外省副職(副書記或副省長)調任，可以認定為“晉升”，卻也還有超過一成的調動遺落在外，無法遽予評斷其是升是黜。
對省級領導之間調任情況的統計(1994~2011)
如果僅按“級別標準”來看，自然難以判斷省與省之間的差距，書記調書記、省(市)長調省(市)長都只能算作平級調動。但如同本文開篇案例所示，各省條件差異巨大，各省領導的政治影響、政治前景經常相去甚遠，并且學界之外，對省際差距早已頗多臆測，此時規范考察各省領導職位的層級顯得尤為必要。為細致研判職級差距，作者另辟蹊徑，納入省級領導的黨職身份——包括現兼黨職與晉升潛力——幫助確認其權力層級，分辨其職級高低。
▍如何細致考察官員職級？基于黨職與晉升前景的賦值
中國政治的核心在“黨政關系”中的“黨的領導”，中國政治體制的諸多制度設計都體現出這一原則。首先是“決策權力”的配置：為能貫徹黨的領導，各級政社部門均設有平行的黨組/黨委，進行重大議題的討論與決策。其次是有關“人事調動”的掌控：黨政運作若有任何滯礙，黨組/黨委可以隨即調整撤換，這是非常關鍵的“黨管干部”原則。再次為“職務派任”的要件：由于決策的需要，加上任免的權力，實權、要害的部門領導，幾乎都兼具相應的黨職身份，例如省委書記/省長多兼中央委員、主要部門領導多屬政治局委員，而主要的“口/系統”則由政治局常委通過“中央領導小組”分管。黨職身份成為膺任要職的先決條件。
（一）“黨職身份”看晉升
將“黨職身份”納入職級劃分的做法，一方面有助于反映實際權力，另一方面又有利于辨別職級，有效解決前述“級別標準”的兩大問題。但黨職身份如何引入幫助辨別職級呢？首先，“黨職身份”與“行政級別”間既有重疊，又不完全一致，即便同一職務，所兼黨職可能大相徑庭——有的省委書記兼任政治局委員，其余多數為中央委員或中央候補委員。其次，黨內職務位階清晰——依次為“政治局常委-政治局委員-中央委員/中央候補委員”——官員只兼單一黨職，不太存在界定上的疑義。因此，只要將“行政職務”與“黨務身份”彼此交叉，便能幫助辨別同級職務的權力位階，分析大量的平級調動，從而有利于掌握政府內部的協調模式、行為激勵的設計方案等。
（二）“晉升前景”看晉升
類似黨務兼職，“晉升前景”也有助于進一步分辨級別相同的職務。首先，晉升前景在一定程度上“反映”現任職務的資源與權力，一般而言，越能順利晉升者，其所掌握的資源往往也越多。其次，晉升前景不僅能“反映”資源，還能“創造”資源。就任前景遠大的職務，必然影響旁人預期，帶來更多的上級配合、同級支持與下屬追隨。從這個角度看，晉升前景不妨視為某項職務的“附加價值”，自然有助于分辨其資源與位階。再次，從“職業前景”(career concerns)角度來看，越具有企圖心的官員，與現任職務相比，越關心未來的潛力，因此前景越好的職務，越能吸引干才官員，而后者又將職位進一步做高做大。如此反復實踐，職務前景將逐漸拉抬現任職級。
從時間維度上來看，若能引入官員“晉升前景”，將讓職級劃分不致過分靜態，局限于特定時間點。在具體考察上，晉升前景可以“貼率”(discountrate)表述：擔任過某項職務后晉升前景越好，該項職務的“貼現率”越低，現值越高，因此在職級排序上，越趨向于高位。
▍政制分層的制度化：中國省級領導的“地位/前景指數”
（一）書記的“地位/前景”指數
全國31個省(市/自治區)可以大致分為三個主要階層：首先，從北京市委書記到重慶書記書記共6省市的一把手為領先集團：其中北、上、廣似已鎖定政治局委員名額，甚至“入?！睓C會也不??；而山東、天津和重慶的政治地位也不容小覷，無論現任還是后任得分都頗高，換言之，這6個職務可說是今日“地方大員”。緊隨其后的是新疆到河南共6省市的領導，就“現兼黨職”來看，四川、湖北、新疆書記有機會與“領先集團”并駕齊驅；再就“晉升潛力”來看，浙江、河南、遼寧也仍然大有可為。因此，這6個職務也可躋身“地方要員”之列。其他為吉林書記以下的19項職務。無論就“現兼黨職”或“晉升潛力”看，這些職務離政治局委員仍有差距，起碼需要2~3任的職務晉升，才有機會列名其中。除此之外，吉林到海南共12個省份的領導，過去3任書記中曾有升任政治局委員的記錄，但江西到寧夏等7位書記則沒有這樣的機會。
書記職務高低可能與哪些因素相關呢？首先是直轄市，北京、上海固然毋庸置疑，地位并不特別凸出的天津與重慶，政治位階上也遠高過一般省級領導。其次是經濟大省與人口大省。前者如廣東與浙江，比較讓人不解的是名單上并無江蘇與福建；后者則如山東、四川、河南等。最后，近年逐漸興起的一個趨勢似乎是區域代表，如新疆之于西部地區、湖北之于中部地區、遼寧之于東北等。由此可見，職務地位與轄區資源密切相關。反觀排序靠后的省份，則主要是中、西部欠發達地區與人口、疆域較小的省份。但并非中西部省份必定排名不佳，像青海、貴州、西藏等地區，可能因為比較艱苦，領導的晉升前景反而較好，排名并不低于一些東部省份。
（二）省長“地位/前景”指數
省長職務依重要性也可以大約分成3區段。首先，北京市市長屬于絕對領先，“京畿重地”領導地位突出。其次為上海到內蒙古等12個省長/主席，其中上海與福建十分接近，但上海市長在下屆進入政治局的比例更高，福建省長和河南省長均有在3屆內躋身政治局常委的案例，而遼寧和黑龍江則有進入政治局的情況，因此都排名靠前。若直接就現職來看，這個區段的職務大多都能兼任中央委員，因此得分較高。最后一個集團為甘肅到四川共18個省/自治區的省長/主席?；蛘攥F任，或者連后續任職未必擔任中央委員，因此整體排序靠后。
將省長與書記的排序進行對照不難看出：首先，各省省長的職務排名與該省書記排名并不完全一致。例如直轄市的優越地位并未完全體現，除北京、上海外，天津和重慶市長就未見任何優勢，重慶甚至排名墊底。其次，目前常見的劃分方式，如杜興強等(2013)將“他省省長”調任“直轄市市長”都算做晉升，做法并不準確。此外，薄智躍(2002)就“省份地位”推估“職務地位”，容易將省長與書記混為一談，與現實不符。除卻重慶不說，其余例如廣東、山東、四川等薄智躍所謂的“精英省份”，其省長地位同樣靠后。猜測省長與書記不同的原因，可能由于省長職務屬于“能力考核”的階段，因此，其黨內職務特別是其晉升潛力與“個人能力”關系密切，卻未必反映在其所任現職上，而書記則更明確是該省一把手，堪以地方大員視之，故其職務位階充分反映其轄區資源與重要。
▍結論與評述
中國經濟運作的要角在政府，政府人事體系可說為高速增長提供了制度保證，引發了學者對“官員晉升激勵”的重要考察。但已有研究在涉及判定晉升的標準時，簡單以行政級別為標準，判定結果過于粗疏。有別于傳統“級別標準”，本文引入官員的黨職身份，同時考量其晉升前景，通過簡單的賦值規則，細致地分辨官員職級。本文以中國[正]省級領導為例，逐一排序各省書記/省長的職級高低，結果發現，在這些職位內部還存在一些穩定的層級。因此，表面看起來屬于平級調動、異地交流，其實更像是一個多次考核、穩步晉升的政府人事管理過程。
為何會出現正式級別外的“細劃層級”的制度安排呢？從強化激勵的角度來看，只有層級更加細化，才能采用頻繁調動的方式作為獎懲手段，促使地方官員努力發展經濟。若從這一角度入手，那么本文的層級劃分不僅可以作為晉升標準的一個修正，也能為政府人事管理的研究引入新的框架。此外，導致省級領導職級高低不同之客觀原因，推斷可能與轄區稟賦、官員社會網絡等密切相關，后續若能對此展開分析，不僅能對話前人的研究，亦有助于解讀“大國地方”的政治地位。
本文原載《經濟社會體制比較》2014年第5期，原題為《遠近高低各不同：如何分辨省級領導的政治地位？》。原文有所編刪，圖片來源于網絡，歡迎個人分享，媒體轉載請聯系本公眾號。
