?李 泉
2013年11月，中共十八屆三中全會在北京召開，審議并通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）。在這份被公認對未來五至十年國家政策制定具有指南意義的文件中，首次將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”設定為全面深化改革的總目標。《決定》同時指出，“到2020年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果”，并“形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。換言之，黨中央決心在未來六年內初步實現國家治理體系的現代化。對以習李為首的新一屆政府來說，“治理現代化”提法是繼上世紀五六十年代提出建設四個現代化的國家戰略目標之后最為重要的一次整體性目標的推進，即實現第五個現代化。新規劃最為顯著的標志，就是將政治議題擺在了國家發展的首要位置。而之所以如此設計，則是改革開放時期黨和政府積極進行意識形態變革的內在邏輯使然。
本文旨在批判地審視這一官方治理話語產生的政策與意識形態結構。為此，我們首先回顧了中國改革時期社會政策的發展趨勢，指出正是在社會項目方面長期的低投入和各種市場化改革措施突顯出改革議程的主要特點。由此可以認為社會政策改革的主要動力是新自由主義式的，即趨向淡化國家在福利供給方面的角色，同時增加個人在社會保障和福利方面的責任。然后，我們考察了這一套新自由主義政治規劃的意識形態內容，即在胡溫政府時期提出的和諧社會追求以及隨之建構起來的治理話語體系。通過對政治話語結構與功能的分析，我們認為，本質上這套新穎的論述不僅鞏固了在實踐中已經開展的新自由主義政策，而且為新時期的政治發展確立了思想坐標。
改革時期社會政策的激進轉向
縱觀近三十年的歷史變遷，可以發現新自由主義國家的崛起改變了世界范圍內的政治經濟版圖。這種新自由主義轉向的前哨出現在英美保守主義政府時期的戰略性政府重組，隨即，一股流行全球的政治改革浪潮傳播到了其他發達資本主義國家以及亞洲和拉丁美洲的發展中國家。盡管這些改革受到不同的地緣政治條件影響，但新賦予的國家使命卻是相似的，那就是為追求利潤的資本積累創造有利的制度條件。無獨有偶，在那些關注當代中國的歷史學家眼中，中國三十年來的政治經濟改革正是一個新自由主義式的現代化和融入全球市場體系的典型樣本。所謂的中國模式正是在國家權力結構的延續形式之下推動了激進的市場化改革，并在國家政策的主導下成為全球經濟體系的積極參與者。
在改革啟動之前，中國經濟是由一個完整的社會主義系統組織而成的，其標志是生產工具的公有制和集權化的計劃經濟體制。這種體制為政府干預經濟和社會事務奠定了制度基礎。在社會政策領域，國家通過在城市地區的國營企業和集體企業，以及在農村地區的公社組織，有效推行了各種社會福利和服務項目。在社會主義平等理想的驅動下，政府得以發展出一套包括教育、衛生醫療和養老等方面社會服務的完整政策體系。因此盡管受制于一定程度的城鄉差別，中國社會在人民工資待遇較低的條件下仍然實現了較高水平的整體福利供給。此外，與其他人均GDP水平相當的發展中國家相比，這一福利制度安排在成人識字率、預期壽命和入學率等社會發展方面更是取得了卓越的成果。
但是自1980年代以來，這種強調平等的社會福利制度逐漸被當作了經濟發展的主要障礙。新一代的改革者批評說傳統體制不僅占用了大量原本可以投放在資本積累上的財政資源，更滋生了國營企業等組織內部的懶惰和人身依附等問題，難以有效激勵員工的士氣來提高績效。因此，在新的管理主義思維指導下，社會福利體制作為改革議程的一部分被加以重組，以便適應市場經濟體制的需要。鑒于改革時期社會政策的總體狀況已經被學者們廣泛討論，這里僅將討論集中在用于社會項目的公共支出的演變軌跡以及其中主要社會項目的公共支出水平上。
圖1顯示出改革不同時期社會支出占國民生產總值比例的變化趨勢。這里的“社會支出”涵蓋了社會事務方面的主要公共支出項目，包括教育、醫療衛生和社會保障等。通過觀察可以發現，改革時期社會支出比例的起點很低，在經歷了初期的緩慢增長和下降后，這一比例在1990年代中期跌至谷底。經過一陣短期反彈后，該比例在2002~2006年之間又停滯不前，直到2007年后才開始迅速提高。這反映出整個改革時期我國政府在改善社會支出方面所做的努力極為有限。總體來看，社會支出占GDP的比例在這一時期從未達到10%的水平，不僅大幅落后于OECD國家，也遠遜于處于相似轉型期中的東歐國家。
圖2中社會支出的總體模式不僅直接反映了我國將經濟類而非社會類項目置于財政投入優先地位的典型發展型特征，也揭示出在具體政策實踐中某些深層次制度因素對社會支出規模產生的累積效應。這其中首要的制度性因素是行政分權。作為1980年代政府改革的一項主要議程，行政分權的目的在于擺脫此前高度集中的計劃體制，同時刺激地方政府在其管轄范圍內追求經濟社會的發展。在新的分權制度下，地方政府可以享有在經濟政策制定和執行方面更多的自由裁量權，代價則是在社會服務供給上承擔更多的責任。至少在分權改革的初期，大多數分派給地方政府的社會責任不是其自愿承擔的，而是由中央政府規定的。以教育為例，根據1985年頒布的“中共中央關于教育體制改革的決定”中的內容，各級地方政府必須在義務教育階段承擔主要的教育性投入的責任，尤其要確保“鄉主要財政收入應主要用于教育”。可以說，分權政策在實踐中保證了隨著地方經濟的發展社會支出的持續增長。
與地方政府相似，另一類分權政策的受益者是國營企業。1984年后企業管理者被授予了更多的生產管理權限，而且可以在上繳給國家的利潤之外保留一定比例的利潤作為再投資使用。這種設計的目的是希望激勵管理者投身在利潤性的生產和投資活動中。而事實上由于同一時期的國營企業仍然對其成員負有責任，因此多余的資金往往被優先使用在了改善工人的住房、補貼、醫療設備和其他福利設施方面。甚至在市場化改革進行了十余年后，這些企業仍然保留了相當程度的“社會企業”的特征而非單純的謀取利潤的單位。
劇烈的變化發生在1990年代早期。第二個制度因素——行政再度集權——在這一時期出現并對隨后的福利體制產生了重要影響。集權政策的實施可以看作是控制泛濫的地方主義以便鞏固中央宏觀調控與管理能力的一種嘗試。這項政策在實踐中產生的副作用則是加速了地方政府和國營企業朝向自利性部門的結構性轉型。首先，隨著1994年分稅制的引入，地方政府分配到更少的財政收入比例，卻要承擔更多的財政支出尤其是在社會事務方面的壓力。同時在將促進經濟發展作為績效考核唯一標準的激勵制度下，地方官員往往被推動去發展經濟基礎設施，而將控制社會支出的增長作為發展必要的代價，結果造成了社會項目的支出份額大幅減少。
類似的情形也發生在國營企業中。在政府“抓大放小”的產業政策背景下，一大批國有中小型企業以頗具爭議的管理層收購的方式被迅速私有化，剩下的少數具有戰略壟斷地位的大型國有企業則被政府以優惠政策加以保護和扶持。新的體制不僅進一步推動這些企業投入到追求利潤的生產中，而且要求它們以資本主義企業的運行模式為樣板加以重組。作為企業改造的重要環節，原先在福利項目上的投入越來越被視為資本積累的負擔，進而被推卸到更適于承擔這部分責任的個人和社會中去了。就這樣，減少企業員工的福利支出便和裁剪冗員一樣，成為了提高經濟效率的主要手段。
由此可見，改革時期社會支出的變化是由一系列直接和間接制度安排相互作用造成的，其后果是將此前的社會服務和供給體制邊緣化。這正是國家用來引導經濟轉型方向和進程的宏觀政策產出的重要組成部分。如圖2所示，在1992~2005年間，國家在教育方面的財政性投入顯著下降，醫療衛生方面的投入維持在很低水平，而社會保障投入在經歷了短時期的迅速增長然后進入停滯。與此形成對照的是，同一時期我國年均GDP增長率一直保持在10%以上的高水平。這一巨大反差恰恰是轉型時期國家為了減少在社會服務方面的財政和管理責任而對必要的服務項目長期缺乏投入造成的結果。于是，隨著社會服務真空的不斷擴大，對維護現有的政策安排并尋找替代國家和公共部門的其他服務供給者的需求變得日益迫切，國家也因此需要新的策略以便向個人和其他潛在的社會成員分擔社會支出的負擔。
社會服務的市場化重組
由此便帶來了改革議程中針對社會服務進行市場化重組的主要任務。在理論上，社會供給的真空可以被市場填充，但在現實中，市場機制的建立則需要依賴由國家負責籌劃的一系列具體制度的安排。其中第一種類型的市場化策略是商品化改革，指在社會政策的一些領域中，國家逐步減少所承擔的財政負擔，同時將傳統上由政府負責的福利供給轉變為純粹的商業服務。這方面典型的案例是城市住房改革。從1980年代末期開始，政府開始推行“住房商品化”政策，將居民住房作為一種商品按照市場原則在社會中進行分配。新政策在1990年代中期進一步強化，并最終在1998年取代了傳統的福利性住房制度。由此造成的結果是，對房租的管制和公共住房的免費供給都被統統取消。如今絕大多數的城市居民不得不在對房價連年上漲的抱怨聲中購買亟須的住房。與此相反，少數社會上層群體和資源充沛的國有企業或單位則擁有了更大的能力來購買市場化的住房以滿足需求。
此外，另一些更為激進的商品化改革則出現在了社會服務的生產環節上。在高等教育領域，無論是教育產出的質量和數量都被重新規劃，以便迎合在新興的高科技經濟中勞動力市場的需要。新的科目如市場營銷、商業管理、會計、電腦和工程技術不斷涌現出來并且在公立和私立大學中越來越流行。與此形成鮮明反差的是，人文、藝術和社會科學領域的科目則由于不斷衰減的學生報考率而遭到削減甚至取消。現今的父母們不難發現，從其子女步入大學的第一天到畢業工作，市場的影響力已經滲透在幾乎所有教育環節中了。
市場化的另一種主要形式是在社會服務中引進使用者付費制度，為此要求社會服務項目的受益者支付一定比例的服務成本。正如新自由主義者經常宣稱的，這項市場化措施的優勢是確保消費者具有與其自由選擇的權利相匹配的對其需求內容的決定能力。以此為依據，政府在義務教育中推出一套“兩條腿走路”政策，旨在由國家和受教育者分擔義務教育階段財政支出的費用。在這一規劃的指導下，政府只需要承擔學校基礎設施支出的三分之一甚至更少；而除了少數在公立學校工作的教師外，大多數中小學教師微薄的薪水都只能依靠從所在社區征收的教育費或學費來供給。事實上，很多類似的政策也出現在了諸如社會保險、醫療衛生和個人性的社會服務項目領域。盡管政府仍然將社會服務作為“福利”來提供，但投入的規模已經大為縮減，因而要求受益者盡可能地分擔支出。
對市場的推崇已經成為新自由主義時代的全球化特征。在這方面中國也不例外。環顧世界主要英語國家，針對國家政策的主要改革措施皆可以歸納為將市場原則應用在公共部門及其運作過程中，由此對國家行為造成的影響既普遍又深刻。這其中針對福利體制進行重組的盎格魯–撒克遜模式正在被許多發達國家和發展中國家效法。然而，在英美等新自由主義先鋒與中國之間也存在著重要的差別：前者推行的新自由主義政策是由意識形態主導的；而在中國，類似的政策卻被用作實現發展至上的國家目標的一種工具。
需要指出的是，盡管本土社會政策的新自由主義改革帶有濃厚的實用主義傾向，但在實踐中卻造成了比西方國家更為嚴重的后果。一般而言，歐洲福利國家對社會服務的私有化涉及將國家負責的一部分項目轉移給私營公司，因而該項服務可以由業已存在的兩個部門共同承擔。在操作中，盡管國家取消了直接提供服務的職能，但通常保留了在支出方面的主導地位，而被授權的私營機構則在盈利性的社會服務市場上扮演越來越活躍的角色。在中國國家社會主義體制的歷史背景下，國家在長達三十年的歷史中一直扮演著人民生活水平和各種社會權利的維系者。改革時期國家退出福利領域則是與傳統體制的目標和結構安排相背離。在國家供給的缺失下，社會項目由于國家原先承擔的職責無法被其他成熟的供給者及時分擔，從而使個人不得不承受福利供給上的真空，由此給普通民眾帶來的巨大生活成本和風險難以估量。鑒于上述原因，可以說中國模式的市場化改革要比福利資本主義體制下的類似試驗更具破壞性。
官方意識形態的調整：從“小康社會”到“和諧社會”
作為一個列寧主義政黨，中國共產黨非常重視意識形態工作。黨除了將意識形態作為實現政治使命的主要工具，也注意發揮其在論證政治體制合法性以及闡述政策導向等方面的功能。改革開放伊始，黨中央便主動擺脫了傳統的革命話語，轉而發展出一套以闡述經濟發展至上為任務的話語體系。新的意識形態盡管在名義上將共產主義社會作為終極奮斗目標，卻逐漸將重點轉移到了支持市場經濟的社會發展模式上。對這種新的社會理想進行明確表述的嘗試最早出現在2002年。這一年中共十六大首次提出將“小康社會”作為中長期政治發展的目標。其中，國民經濟增長和人民生活水平的顯著提高被作為新社會的主要標志。然而在發展至上原則的影響下，國家政策往往片面強調經濟增長并將提高人民生活水平視為前者的自然產物，從而導致對社會服務供給的長期投入不足。
具體到社會政策領域，盡管私有化政策事實上被用來推進在福利供給方面的市場體制，在官方用法中它卻有另一個名稱。在普通中國人眼中，“私有化”在政治上是可疑的，因為它提倡自私和對公共利益的漠視。同時，“私有化”也意味著對資本主義和資產階級自由化的歡迎態度，而推行私有化措施的執政黨則無異于背叛了其政治立場。在這些認識的限制下，“私有化”無法在官方用語中找到出口。作為替代方案，從1980年代中期開始“福利社會化”漸漸被不同部門的官員采用。而隨著新的政策話語的普及，改革者們也逐漸意識到了在實踐中推行新自由主義政策造成的沉重社會代價。因此，作為有意識地扭轉這一困境的方法，在官方意識形態中重新強調社會主義價值觀中的某些元素，并同時合理化進行中的新自由主義政策實踐就變得很迫切了。
事實上，通過提出“和諧社會”的觀念作為新一代官方意識形態的核心，胡溫政府漸進地完成了這項任務。“和諧社會”首次出現是在2004年的中共十六屆四中全會上，是作為“小康社會”的一個重要的補充指標提出的。一年后，在致省部級高級領導干部專題研討班的講話中，胡錦濤總書記將和諧社會的主要特征歸納為“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”。可見此時強調的重點已經從經濟維度轉移，并將社會和環境維度作為優先目標了。這個聲明隨后被迅速整合進了《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，成為制定宏觀公共政策的指導方針。最后，在2006年的中共十六屆六中全會上，“和諧社會”作為社會主義的基本特征被寫進黨的決議中。從前一套“小康社會”話語中的邊緣位置到主導性的政治坐標，“和諧社會”在短短三年內得到了不同尋常的推廣，這幾乎是共和國歷史上最迅速的一次意識形態調整。
“和諧社會”作為一套完整的政治話語體系首先指向一個理想社會以及其中的價值系統。這一規范維度上的正面論述對保持執政黨的道德領導力非常重要。其中，社會公正和社會穩定第一次被提出并作為追求的價值取向。具體而言，前者是指“社會各方面的利益關系得到妥善協調，人民內部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護和實現”；后者指的是“社會組織機制健全，社會管理完善，社會秩序良好，人民群眾安居樂業，社會保持安定團結”。在這兩方面中，一套獨特的社會規范被勾勒出來作為此前單純經濟意義上社會發展的替代物。進一步觀察可以發現，在這個新的超越了階級和政治的社會中，社會問題的唯一來源就是不同利益主體之間潛在的競爭關系，因此需要黨和國家承擔起超然的公正調解者的職責。通過這種方式，廣大黨員和普通民眾將被動員去實現一幅美好的未來圖景：它不僅直接關聯到社會主義傳統中公正和平等的理想，也同時回應了人們對社會發展停滯的憂慮。更為重要的是，這一提法讓人們相信可以通過和平而非激進的政治斗爭方式來克服目前的困難，在許多人眼中這恰恰是改革時期的黨和國家從“文革”中汲取的主要教訓。
除了建構自身的規范維度，一個意識形態如果缺乏現實基礎，便會淪為烏托邦而遭到挑戰甚至被瓦解。因此，它還必須包括在認知維度的建構，即通過對現實中的主要問題及其成因進行診斷，同時指明可行的改進方案，來塑造公眾的認識和期待。那么“和諧社會”中的這一個維度是如何體現的呢？黨中央提出，通向和諧社會的障礙主要包括“城鄉、區域、經濟社會發展很不平衡，人口資源環境壓力加大；就業、社會保障、收入分配、教育、醫療、住房、安全生產、社會治安等方面關系群眾切身利益的問題比較突出”等問題。在這些問題背后的深層矛盾則是人民群眾日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間存在的張力。換言之，當下在社會領域中各種突出的矛盾被還原成為一個發展問題，而非由國家政策不當導致的。依此邏輯，首要的解決方案就是加速發展以便解決所有問題。
除了上述根深蒂固的發展至上論，“和諧社會”話語的創新之處主要在于主張建立一套新的社會管理體制以便適應國家發展的需要。為此，中央提出未來的社會管理格局應當是由多元主體依照等級式分工來實現的，即“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”。這就要求政府不僅為社會在發揮各種服務功能方面創造空間，同時也要動員基層和社區組織參與到社會管理中來。這樣，福利多元主義便理所當然地被認為是一個存在著多元主體的社會治理體系的政策產出。于是，此前被用來合理化社會服務私有化政策的“福利社會化”觀念，如今不僅在新的和諧社會話語中得到了強化，而且在一套更新的社會主義政治話語中得到了明確的闡述。雖然如此，這項意識形態的工作卻尚未結束：為了爭取身處不同政治立場人們的共識，需要對這些元素在更普遍的意義上進行說明。換言之，需要借助社會科學理論工具對政治話語建構進行更加充分的支持和論證。
治理話語的政治建構
早在整個意識形態工程的創始階段，政府就注意到了對和諧社會相關問題進行理論研究的重要性。作為新的意識形態的倡導者，胡錦濤總書記親自號召發起一場思想運動來“圍繞一些具有全局性、前瞻性、戰略性的重大課題，領導干部帶頭，組織理論界和實際工作部門的同志，開展調查研究，加強理論分析”。這場運動的目標是“為構建社會主義和諧社會提供科學的理論指導”，即提高社會和諧的理論可靠性，重點是在國內重點高校和研究機構中資助一系列研究項目，如馬克思主義理論研究與建設系統工程。在此背景下，國家部門紛紛與高校和科研機構簽訂大量的應用性研究項目，來增進對具體政策運作方面的把握。國家撥款也因此成為了學者們科研經費的主要來源，而圍繞這些項目進行的競爭變得越發激烈。在短短幾年內，一系列圍繞和諧社會開展的研究主題便迅速在學界流行開來。與此同時，學術研究的發展軌跡也越來越與所處的政治語境緊密聯系了起來。
就這樣，國家憑借著對學術研究的財政刺激有效地塑造了與其政治議程相匹配的學術活動及其產品。結果各種新穎的理論框架、政策建議乃至純粹的宣傳不斷涌現并且充斥著學術出版物。這其中，通過利用剛剛傳入國內的治理理念，學者們得以為和諧社會提供有力的智力支持，去論證和諧社會的宏觀設計不僅在政治上是可行的，而且從社會科學的角度觀察也是可取的。在實踐中，學者們通常采用的策略是首先論證存在于現實“公民社會”與理想中的“和諧社會”之間的差距，進而說明在實現“和諧社會”的各種途徑中，國家與社會合作是最佳方式，因此需要以“善治”為原則規劃具體的改革議程與政策。
經過近十年的發展，“治理”在學術話語中逐漸取得了鞏固的主導地位，從政治理論到公共政策不同領域的學者都可以方便借用這一理念從事研究。不僅如此，“治理”作為公共政策宏觀指南的地位也變得越來越突出。近期的一個例子是2011年公布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》（簡稱《綱要》）。在第三十七章“創新社會管理體制”標題下，《綱要》強調新的社會管理體系應該“堅持多方參與、共同治理，統籌兼顧、動態協調的原則……按照健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局的要求，加強社會管理法律、體制、能力建設”。為了能夠將上述方案付諸實踐，《綱要》另設了獨立的一章名為“加強社會組織建設”，建議未來的社會組織管制體系應當“堅持培育發展和管理監督并重”。其中，政府的職責主要包括：
第一節 促進社會組織發展
改進社會組織管理，建立健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制。重點培育、優先發展經濟類、公益慈善類、民辦非企業單位和城鄉社區社會組織。推動行業協會、商會改革和發展，強化行業自律，發揮溝通企業與政府的作用。完善扶持政策，推動政府部門向社會組織轉移職能，向社會組織開放更多的公共資源和領域，擴大稅收優惠種類和范圍。
第二節 加強社會組織監管
完善法律監督、政府監督、社會監督、自我監督相結合的監管體系。健全法律法規，嚴格依法監管。建立社會組織監管機制和管理信息平臺，制定社會組織行為規范和活動準則，提高政府監管效力。實行社會組織信息公開和評估制度，完善失信懲罰機制，強化社會監管。引導社會組織完善內部治理結構，提高自律性。
上述引文的主題是官方在社會治理的等級格局之下對政府在促進和監管社會組織方面雙重角色的肯定。在對政府角色和政策進行包裝的過程中，治理話語發揮了重要作用。不僅如此，在繼胡溫之后新一屆中共領導集體的政治規劃中，治理話語的地位變得更加突出。在前文提及的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，首次將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”設定為全面深化改革的總目標。為了實現這個目標，《決定》提出了包括市場治理、政府治理和社會治理在內的三位一體的治理新格局：
全會指出，全面深化改革，必須立足于我國長期處于社會主義初級階段這個最大實際，堅持發展仍是解決我國所有問題的關鍵這個重大戰略判斷，以經濟建設為中心，發揮經濟體制改革牽引作用，推動生產關系同生產力、上層建筑同經濟基礎相適應，推動經濟社會持續健康發展。全會指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。
全會提出，科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。要健全宏觀調控體系，全面正確履行政府職能，優化政府組織結構，提高科學管理水平。
全會提出，創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序。要改進社會治理方式，激發社會組織活力，創新有效預防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系。
《決定》也同時指出，“到2020年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果”，并“形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。這便意味著在未來六年內初步實現國家治理體系的現代化已經成為新一屆黨中央的決心，將按照治理理念勾勒的藍圖邁向不歸的改革之路。可以說，在繼胡溫之后的新一屆中共領導集體的政治規劃中，構建治理體系在國家政策話語中的地位得到了更加明確和充分的肯定。
細致觀察這些表述可以發現，新一代的官方治理話語體系正在訴諸一種似是而非的中性語言。一方面將人們關注的焦點從國家的經濟社會政策轉移到看似不可抵擋的經濟力量上，以便將當下在人們社會生活中各種突出的矛盾化約成一個發展問題。依此邏輯，大多數針對國家政策不當的批評不僅都會消解，而且可供選擇的首要解決方案就是深化當下正在朝著新自由主義體制進行的市場轉型。另一方面，它通過提供一幅整體的國家治理圖景，將政府自身的統治屬性及其各種威權手段整合進國家與民族發展的宏偉抱負中，迫使質疑和反對國家政策者望而卻步。可以想見，在這種氣氛下，人們會越來越發覺自己在政治與經濟變革潮流中的渺小和無力，無怪乎最近國內的公共輿論紛紛熱炒“小時代”的生活方式和理念。最后，通過構建包括政府、市場和社會治理在內的復合理論話語，治理也為國家政策的新自由主義轉向提供了強有力的辯護。與簡單地維護單一政策議題（如福利供給的社會化）的做法不同，這套精巧的話語系統致力于描繪一種總體性變革，其中社會政策在新自由主義的整體價值取向中被合理化。而在技術層面，就可以方便地將下一階段改革的目標設定在維持有限的福利供給的同時保持對新興社會組織的有效控制上了。透過以上三個方面的論述，這套新穎的政治話語不僅鞏固了在實踐中已經開展的各項新自由主義政策，而且為新時期的政治發展確立了清晰的思想坐標。
小結與評論
由于篇幅所限，我們無法對政策文本進行全面的分析和解讀，而且對《綱要》或《決定》在下一個改革階段中可能發揮的作用進行判斷也為時尚早。這將是接下來治理話語分析的任務。盡管如此，基于我們目前的研究，仍然可以歸納出一些簡要的觀察。
首先，“治理”逐漸發展成為官方政治話語并出現在當代中國的思想圖景中，并不是偶然的。事實上，在這種關于國家與社會合作的理想模式背后存在著政治國家與知識分子之間真實的合作關系。更確切地說，是體制內不同部門學者之間進行的勞動分工。當黨內的意識形態學者建構起一套宏觀的話語體系來回應轉型國家的結構性調整時，恰恰是專業領域內工作的學者成功動員起一套學術話語論證了其合理性。
其次，本文的分析表明，作為當代中國政治中極為隱晦的一個部分，官方意識形態話語機制的基本功能是有系統地對主流政策取向進行辯護并且透過多種方式來阻礙對其的挑戰。文中展現的從“和諧社會”到“治理現代化”的變遷可以看作是這種話語機制的最新成果。對其進行深入的研究，不僅可以顛覆那種認為轉型中國家無力進行意識形態生產的刻板印象，更可以了解帶有新自由主義性質的國家轉型政治及其意識形態結構的深度與廣度。
最后也最為重要的是，在初步認清了由不斷翻新的意識形態帳幕所遮蔽的新自由主義政治形態后，我們將會更真切地面對一個迫近的現實，那就是，在主流的政治話語背后，一種將國家政策整合進資本積累進程并同時強化統治權力結構的治理方式正在走向成熟。最終，伴隨著治理現代化美妙旋律而來的趨勢，仍有待謹慎觀察。
（作者單位：中山大學政治科學系）
