熊易寒
2011年8月，英國倫敦、伯明翰、利物浦、利茲、布里斯托等大城市爆發大規模騷亂。騷亂的導火索是2011年8月4日在倫敦北部的托特納姆（Tottenham），一名29歲的黑人男性平民馬克·達根（Mark Duggan）被倫敦警務人員槍殺。在托特納姆，聚集了大量的非洲－加勒比、西非、庫爾德、土耳其、愛爾蘭和葡萄牙后裔的移民，絕大多數居民是低收入家庭，是倫敦失業率和犯罪率最高的地區之一，居民平均壽命比倫敦平均值約低五年。近30年來，區內各族關系緊張，而非洲－加勒比裔同當地警察之間更是長期處于緊張狀態。
無獨有偶，2005年法國巴黎郊區騷亂的情節與之如出一轍。2005年10月27日，在距離巴黎市區9英里的克利希蘇爾瓦地區，為躲避警察的追捕，兩名北非裔少年躲進變電所不幸觸電身亡。這一意外事故引發了法國自1968年“五月風暴”以來的最大騷亂。北至里爾，南至馬賽，東至第戎，法國各大城市的移民青年走上街頭，焚燒汽車，砸搶店鋪，襲擊警察和居民。此次騷亂延續時間超過半個月，規模波及整個法國，近萬輛車被焚毀。
不難發現，上述騷亂事件的直接誘因是偶發性的警民沖突，深層原因則是新移民無法融入主流社會。在當今世界，新移民的社會融入是一個普遍性的問題。在城市化、現代化和工業化的過程中，大量農村人口（對于發達國家則是外國移民）涌入城市，他們往往成為城市經濟發展中的廉價勞動力。研究者發現，盡管這些（第一代）移民的收入水平、生活質量、經濟社會地位與原城市居民有一定差距，但他們通常不會作社會的橫向利益比較，而是作自身的縱向利益比較，因此他們通常有比較積極的社會態度。 第一代移民由于有遷出地境況的比較，對于遷入地的社會不公平和歧視往往比較容易接受，一般并不預期與遷入地的居民有完全相同的權利地位。第二代移民則不然，他們缺乏農村生活的體驗，他們對于生活滿意程度的參照主要是城市居民的生活，一方面，他們具有更強烈的剝奪感，另一方面，他們強烈地要求權利地位的垂直上升。他們當中的大多數人都希望從事輕松、體面的白領工作或自己當老板，而不愿意像父母那樣打工。 在這種心理預期下，第二代移民對于不平等缺乏忍耐，在成長過程中往往采取一些比較激烈的對抗性行為，以此直接或間接地表達他們的不滿或平等訴求。
一、半城市化道路與地方性公民權
改革開放之前，中國的戶籍制度和人民公社制度嚴格限制了人口流動，基本杜絕了自發的移民現象；改革開放之后，中國的城市化率由1978 年的18 %上升到2010年的47 %，且以每年一個百分點左右的速度增長。隨著城市化、工業化、市場化的突飛猛進，企業熱衷于招收來自農村的廉價勞動力，農民大規模涌入城市，尤其是1990年代后期以來，中國的城市化日益加速，越來越多的農村人口進城打工，其中年輕人占絕大多數，基本方向是由農村流向城市，從中西部地區流向東部沿海地區。
然而，長期以來形成的城鄉二元結構和戶籍制度并未因人口流動而打破，農民進城之后，職業改變了，身份卻依然不變；他們中的一部分人在城市或郊區長期定居，甚至出生在城市，卻始終被定義為“流動人口”而不是“城市新移民”。正因為如此，中國2009年城鎮化率是46.59%，但城鎮戶籍人口占總人口的比例只有約33%。這意味著有13.6%即1.28億生活在城鎮里的人沒有真正城市化。顯然，這樣一個過程不同于我們通常所說的城市化，因為這些來自農村的打工者只是被吸收到了城市的經濟系統，卻沒有被城市社會接納，無法參與城市公共政治生活。也就是說，城市僅僅把他們當作勞動力、消費者或者一個生產要素，而不是移民或公民，在經濟上加以吸納，在政治上加以排斥。筆者將這樣一種城市化模式稱為“半城市化”(semi-urbanization)。
戶籍制度是中國半城市化道路的制度基礎，其本質是一種地方性的公民權(Local Citizenship)。所謂地方性公民權，就是在地方層面而不是國家的框架內進行權利配置與社會排斥(entitlement and exclusion)。這種地方性公民權不同于一般意義上的公民權。在西方國家，公民權通常是在全國范圍內統一配置的，這是屬于政治共同體完全成員(full member)的一種地位（status），所有擁有這種地位的人由此獲得的權利和義務是平等的。
在當代中國，公民權是與戶籍緊密聯系在一起的。一個公民一旦離開了戶籍所在地，而在另一個地方長期居住，就意味著公民權的喪失。在城鄉二元結構和缺乏人口流動的前提下，地方性公民權不構成一個問題，而伴隨快速城市化和大規模人口流動，地方性公民權的正當性開始遭遇質疑和挑戰。
二、新生代農民工與權利意識的上升
在當代中國，同樣存在一個龐大的新移民群體。這個群體由兩部分人組成：一是所謂的“新生代農民工”，主要是指出生于1980年代以后，從農村地區流出，來到城市工作，暫時居住半年以上，未取得當地戶籍的青少年。與父輩相比，他們更加注重情感交流、休閑娛樂、社會交往和自我實現等價值，而不僅僅滿足于增加收入、養家糊口，他們不再局限于“經濟人”的角色，而渴望融入城市社會。有調查顯示，50歲以上的農民工只有15%的人想定居城市，40~50歲的為21%，30~40歲的為37%，20~30歲的為45%，20歲以下的高達61%； 二是農民工隨遷子女，其中相當一部分人自幼就來到城市甚至出生在城市。據統計，2010年全國有超過2000萬農民工隨遷子女。作為城市化的孩子，他們是“回不去的一代”，他們沒有務農經歷，與鄉土社會缺乏文化紐帶和情感聯系，不再是流動人口而是城市第二代移民。
美國學者裴宜理認為，中國人的權利觀念是獨特的，不同于西方社會。在英美傳統中，權利是自然權利，被認為是由上帝賦予的而不是國家賦予的。而在中國盛行的以“權利”語言構建起來的道義經濟式抗議，往往只是針對不受歡迎的低級官員，但這些抗議者極少質疑黨和國家及其意識形態的權威。在中國，權利往往被理解為是由國家認可的、旨在增進國家統一和繁榮的手段，而非由自然賦予的旨在對抗國家干預的保護機制。在此情形下，民眾對行使自身權利的訴求很可能是對國家權力的強化而不是挑戰。
然而，隨著80后、90后的成長，裴宜理的這一論斷也許正變得不合時宜。2010年，南海本田工人罷工就是一個標志性事件：對于新生代農民工而言，規則意識和權利意識不再是對立的兩極，他們不僅懂得運用既定規則（譬如《勞動法》）維護自身權益不受侵害，也開始通過爭取新的權利（譬如集體談判）尋求利益的擴大化。
那么，新生代農民工究竟“新”在哪里？筆者最近在上海進行的問卷調查發現，新生代農民工較之父輩，主要有這樣一些特點：
1. 就業狀況：從生存取向到發展取向
新生代農民工的需求層次正由生存取向向發展取向轉變。雖然生存取向的經濟動因仍然居于主導地位，有64.2%的受訪者將“賺錢養家”作為自己來滬的首要動因，但選擇“過城市生活”、“見見世面”、“尋找發展機會”和“為前途考慮”等非經濟動因的受訪者也多達32.9%，其中“尋找發展機會”占到16%。他們更多地把進城務工看作尋求個人發展的途徑，不僅注重工資待遇，而且注重自身技能的提高和權利的實現。新生代農民工在求職時會綜合考慮工作環境、單位周邊的配套設施、勞動強度、福利保障、管理規范程度等因素。此外，新生代農民工就業的行業分布呈現明顯的“兩升一降”特征，即在制造業、服務業中的比重呈上升趨勢，在建筑業中呈下降趨勢。
2. 居住情況：從集體生活到私人空間
與父輩農民工主要居住在集體宿舍或生產經營場所不同，只有50.1%的新生代農民工居住在工人宿舍中，有41%的新生代農民工選擇與他人合租房屋或是獨立租房。相比老一代農民工，新生代農民工更加注重私人空間和個人自由，越來越多的青年農民工選擇與他人合租房屋或是獨立租房。但限于經濟條件，群租是新生代農民工的優先選擇。農民工的居住空間將逐步由集體宿舍和生產經營場所轉向社區，這一方面意味著農民工居住條件的改善，另一方面也對城市的社區管理和社區服務提出了挑戰。
3. 身份認同：從外地人到新上海人
在身份認同上，近三分之二（59%）的受訪者認為自己是外地人，兩成的受訪者認為自己既是上海人又是外地人，近兩成（19%）的受訪者則將自己視為新上海人。也就是說，有大約四成的新生代農民工有較強烈的愿望融入上海。值得注意的是，有81%的受訪者不愿意別人將自己視為“外來務工人員”，其中非常不愿意19%，比較不愿意23%，一般不愿意39%。此外，18%的受訪者表示非常愿意和上海人交朋友，三分之一（33%）的受訪者表示比較愿意和上海人交朋友，一般愿意的占42%，只有8%的受訪者不愿意和上海人交朋友。
4. 權利意識：從聽天由命到積極公民
當權益受到侵害的時候，45%的受訪者選擇社會法律服務，而不是向老鄉親友求助，這表明新生代農民工已經具備一定的法律意識和維權意識。在對農民工的訪談中，筆者發現：新生代農民工更多地提及“人權”、“自由”、“平等”等詞匯，而老一代農民工更多地提及“命運”、“忍”、“沒辦法”等字眼。當問及個人權利是來自政府的規定、法律的賦予還是與生俱來（天賦）的，大約五成的新生代農民工認為與生俱來的，四分之一左右認為是法律賦予的；而超過七成的老一代農民工認為是政府規定的。顯然，新生代農民工的權利意識較之上一代更為強烈、清晰，更接近通常所理解的公民人格。
近年來，新生代農民工在中國農民工群體中所占的比例越來越大。以上海為例，2007年有農民工403萬人，其中16~24歲為123.2萬人，比上年增長5.2%； 25~34歲為150.5 萬人，增長6.7%；35~44歲為102.4萬人，增長7.8%；45~54歲為21.3萬人，增長0.9%；55歲及以上為5.6萬人，下降1.8%。超過三分之二農民工年齡在34歲及以下。在這樣一種背景下，中國城市的公民權政治會越來越明朗。
三、公民權：身份政治與階級政治的交匯點
在中國沿海地區，很多地方已經出現“人口倒掛”的局面，即外來人口的數量超過本地居民的數量。然而，地方政府對于該地區公共物品的提供，卻是以戶籍人口為依據的，譬如，警力的配備、公務員數量、學校醫院等公共設施、公共財政的投入，都是與戶籍人口掛鉤的。進入城市（包括郊區）就業與生活的農村移民并不能與城鎮居民平等享受住房、醫療、子女教育等公共福利，在城市沒有選舉權和被選舉權等政治權利。外來人口在數量上占有優勢，在權力結構中卻處于絕對的劣勢，被排除在城市政治和公共服務體系之外，既缺乏權利資格，也沒有福利保障。
農民工進入城市之后實際上面對的是兩種不平等：
一是身份政治，核心是制度性歧視，即以戶籍制度為基礎的教育制度、社會保障制度、就業制度，強化了農民工及其子女在升學、求職、住房等領域的劣勢；二是階級政治，核心是階級不平等，即主要由家庭背景和市場機遇所造就的社會經濟地位差距。作為流動人口，他們遭遇制度性歧視；作為底層階級，他們在經濟—社會結構中處于不利位置。階級政治和身份政治是理解農民工命運的關鍵。身份政治在前臺運作，階級政治在后臺運作。一個特定群體的命運在很大程度上是由權力結構設定的，國家、市場、社會與家庭是他們命運的主要塑造者：
第一，國家通過制度和政策來塑造他們的命運。國家不僅對有形的資源進行再分配，也在對無形的機會進行再分配。從上山下鄉到恢復高考、從文革到改革開放、從計劃經濟到市場化改革、從統招統分到教育產業化，國家行為對人們命運的影響何其巨大。國家對機會的再分配不是以個體為單位，而是以群體或社會類屬（social category）為單位，譬如階級敵人、流動人口、高收入群體。國家的再分配必須避免制度性歧視，即對特定社會群體的不公正待遇。
第二，市場包括物質市場和地位市場，前者通過產權，后者通過社會流動渠道為我們的行為提供激勵，從而影響人們的命運。唐世平指出，在地位市場中，個人為社會地位競爭。和物質市場中的情況相比，地位市場中的競爭是縱向的、零和的，而且地位性商品的供應是內在有限的。 簡言之，人們通過物質市場獲得財富，通過地位市場獲得社會地位和外部承認。
第三，社會通過自由結社、社會運動、公共輿論、社會資本、關系網絡來影響人們的命運。這對于一個社會中的弱勢群體尤其重要，顯而易見，勞工運動、民權運動、婦女運動在很大程度上改變了工人、黑人、女性的地位和命運。
第四，家庭是階級再生產的一個重要環節，所謂“龍生龍鳳生鳳，老鼠生兒打地洞”，我們每個個體的人生軌跡都不可避免地受到家庭出身的影響。
在一個健康的社會系統中，這四種力量應當是相對平衡的，在自由與平等、效率與公平、社會流動與階級再生產之間找到一個均衡點，讓社會成員各得其所，從而避免社會的過度僵化或無序。而在農民工身上，我們卻看到這四種力量驚人的一致：從國家的角度看，他們是“非市民”，無法在城市獲得權利資格和公共服務；從市場的角度看，他們被限制在次級勞動力市場，同工不同酬；從社會的角度看，農民工特別是新生代農民工缺乏社會支持網；從家庭的角度看，他們的經濟資本和文化資本都相對匱乏。這四種力量的疊加效應，使農民工面臨比常人更大的重力加速度，重重地跌落在城市底層。
這種“市民—農民工”的新二元結構為沿海城市郊區的勞動密集型產業提供了廉價勞動力，保證了產品的價格競爭力，給城市帶來了可觀的經濟紅利；但也給城市的社會治安、公共服務帶來了巨大壓力，勞資沖突、本地人—外地人的矛盾變得尖銳起來，地方政府面臨治理困境。
近年來，外來人口開始主動地提出權利訴求，上訪、罷工、群體性事件層出不窮，刑事案件也居高不下，這種自下而上的壓力，加上中央政府越來越重視“和諧社會”與“民生”，地方政府對外來人口的態度趨于溫和。
在不改變戶籍制度的前提下，部分城市政府對外來人口的管理模式進行了漸進性的調整，使外來勞動者獲得了部分的公民權。不過，到目前為止，地方政府對于外來人口的賦權仍以社會權利為主（譬如社會保險、外來工公寓、勞動就業培訓、子女就學），而社會權利是一種消極權利，只能享用，不能用于爭取新的權益；而外來人口已經不滿足于獲取消極權利，我們的研究發現，他們已經逐漸形成了對于積極權利的訴求（譬如政治參與、結社權、集體談判權）。 而且，目前的管理模式仍然是以戶籍制度為基礎，將本地人口與外來人口分離開來治理，本地村民通過村民委員會來進行政治參與，外來人口通過“外來人員管理委員會”或“和諧促進會”進行參與，但這些組織仍然是地方政府對外來人口進行管理和控制的機構，而不是基層自治機構。
由于當代中國是一個發展型國家，政府對于經濟發展的介入程度非常深，針對企業主的抗爭最終會指向政府或需要政府介入（南海本田罷工、富士康事件都是如此），階級政治和身份政治最終都會在公民權的問題上交匯。公民權通過自由創造機會，通過權利保障利益，通過福利縮小貧富差距，從而降低階級沖突的顯著性，在一定程度上能夠彌合勞資沖突、官民沖突，以及居民與移民的矛盾。
對于新生代農民工而言，最稀缺的資源是權利；要真正改善他們的境遇，最有效的途徑是賦權或者說培力(empowerment)，因為他們不是弱者(the weak)，而只是處于不利位置的弱勢者(the disadvantaged)。向農民工賦權，首先是要賦予他們團結權和結社權，讓他們擁有“結社力量”；結社力量的形成會強化農民工的“結構力量”，國家也要通過立法、行政監管等手段來平衡和調節勞資關系，避免勞動力的過度商品化，從制度層面保障農民工在勞動力市場和生產過程中具有討價還價的能力(bargaining power)。一言以蔽之，所謂的公民權政治，其最終的指向就是讓農民工成為有尊嚴、有權利、有體面收入的“公民勞動者”。這應成為“流動的中國”的理想圖景。
（作者單位：復旦大學國際關系與公共事務學院）
