? 劉炳輝 / 華東理工大學中國城鄉發展研究中心
中國從傳統“鄉土社會”進入“城鄉中國”以來，社會的資本、人口、資源等諸多要素流動加速，呈現“大流動社會”之態，對原有適應靜態社會的“郡縣國家”治理體系一度構成了嚴峻的沖擊和挑戰。治理鄉土中國的經驗顯然無法直接適用于治理城市中國，原有治理體系在手忙腳亂中不斷調適和應對，一度也嘗試過以“分權”為導向的治理思路和措施，但經過二三十年的發展和反復總結，正日益體現出走向“超級郡縣國家”的趨勢，即原有基本體系框架延續傳統不變，而在能力上全面加強升級。
這個從郡縣國家升級為超級郡縣國家的過程，在當代發生的具體“中觀”過程和實證案例則鮮有被學界深究。本文從治理史無前例的超大規模流動人口過程中黨政科層制的變革歷程，來試圖闡述治理城市中國的成敗經驗及其內在機理。
這一治理體系演變的基本過程是，為了應對大流動社會的治理新任務，東部地區黨政科層制嘗試了三重變革：橫向變革、縱向變革和技術變革。在整個治理體系復雜的三重變革過程中，原有的黨政科層制沒有走向分化和分權的治理模式，而是經過初步調整后借助技術和組織變革，繼續堅持以中央集權為導向的治理體系，并且也取得了較好的治理效果，為人類在應對一個高度分化的社會時該如何開展整合性治理，提供了中國式解決方案。
▍“增設部門”：黨政科層制的橫向擴張
20世紀90年代應對人口大流動的“千年巨變”之初，中國黨政科層制顯然沒有充分的經驗和思想準備，整個90年代都是從加強治安管制和預防犯罪的角度看待問題，公安系統的職能在這個過程中得到強化，但并未引起整個科層體系的變動，屬于社會問題的積累和解決方案醞釀階段。
但到了年代末期，圍繞流動人口的群體性事件日益增多，各界普遍意識到僅僅依靠公安一家的“堵”顯然是治標之策，而且難度越來越大，效果卻不見得好，必須加強“疏”的一面。從“管理”為主轉向“服務”為主或者說“管理與服務”并重，逐漸成為各界的共識，尤其是一些極端個案的發生更加速了這一進程。而加強“服務”的意識和舉措，不能僅僅停留在口頭上，其必須以人們“看得到”的更醒目形式展現出來，對流動人口的政治姿態更加友善成為人口流入地執政者需要重新思考的議題，“增設部門”無疑是一個顯而易見的選項，讓流動人口感覺到“他鄉亦故鄉”，流入地也有了“娘家”。其背后體現的是執政黨的政治屬性，執政黨一頭緊密聯系群眾回應百姓呼聲，一頭有力領導政府及時作出改善。
筆者根據“六普”人口數據排列的外省流動人口占常住人口比例最高的東部22個城市中，有8個城市（東莞、深圳、溫州、惠州、嘉興、廣州、舟山、紹興）都曾經出現過新增設部門的變革現象。雖然“增設部門”的探索在近年處于低谷，但其當年的重要政治意義和給上億流動人口的鼓舞，都是不容忽視的歷史貢獻。這類改革畢竟沒有太多經驗可資借鑒，探索中的反復實屬正常，可惜的是學界目前尚無對此方面黨政科層制變革進行深入總結的研究。
“增設部門”的改革是一種典型的黨政科層制的“橫向擴張”，盡管其未必是人員編制上的絕對增加（不少地方往往采用從其他部門調配編制組建新部門的形式），甚至也未必是部門數量的絕對增加（有的增設部門采取與其他原有部門合署辦公的形式），但絕對是一個在黨政科層制體系中的職能上的“新增”，這種職能的增加是源于出現了“新的社會問題”在原有體系內長期得不到很好的回應和解決。
原有職能部門的設置與人員編制，最初都主要以戶籍人口為工作對象，這是一種制度框架約束，其背后源于公共服務的資源約束。自近代以來，黨政科層體系也往往是通過增設部門的形式來回應“治理挑戰”，百余年間我們從農業社會的“六部”增加到了現在的“百部”（廣義上考慮黨、政、人大、政協等所有部門），其基本邏輯和行為慣性也支配著當代的干部們。甚至這一邏輯在當前依然有強大的體現，如濟南市于2015年成立投資促進局、2016年成立城市更新局；武漢市于2017年的4個月內一口氣成立招才引智局、網上群眾工作部和科技成果轉化局三個新局；還有2011年成立并日益凸顯重要作用的國家互聯網信息辦公室；等等。
由此可知，作為一種黨政科層制回應時代變革的典型方式，“增設部門”是有其深厚傳統和強勁動力的。但“增設部門”的改革探索注定不會一帆風順，甚至有時還會出現低谷，在流動人口治理領域恰恰如此。不少城市近年新設立的圍繞流動人口服務管理機構當下又面臨被撤并的尷尬局面，最為引人注目的是東莞市的新莞人服務管理局。
“增設部門”的改革探索在實踐中除了剛才提到的體現積極政治態度之外，還取得了相關工作隊伍建立以及工作領域擴大等諸多成果。那為何還會遭遇“回潮”的低谷呢？筆者通過近年來對長三角和珠三角十余個城市的流動人口服務管理黨政部門的實地調研后總結，核心在于其遭遇了四方面的困難和挑戰：其一，職責不清，遭遇其他部門抵觸；其二，體制不順，上級主管部門空缺；其三，協調乏力，缺乏法定權威職能；其四，隊伍難建，有限資源激烈爭奪。
面對這一系列局限，“增設部門”終于不敵與其同時并行的競爭模式——“領導小組”，“領導小組”作為一種“整合性”組織，較好的解決了黨政科層制的過度分化問題，又與“郡縣國家”的傳統較為親和。
▍“領導小組”：黨政科層制的橫向整合
如上文所述，東部地區22個外省流動人口比例最高的城市，8個城市采用了“增設部門”的做法，那么其他城市如何應對呢？答案就是“領導小組”模式。甚至“增設部門”的8個城市其實同時也依然有領導小組，并且新增設的部門往往同時肩負領導小組辦公室的職責。
為何“領導小組”模式能夠在與“增設部門”模式展開了十余年的競爭后最后“勝出”呢？這還是要回溯大流動社會帶給當代中國在治理上的挑戰來分析，“大流動社會的本質是分化、變遷和改革。其至少包含四大特征是流動本身、內外有別、有序流動和信息爆炸。其帶來的挑戰集中在政府職能難以穩定、地方改革沖擊統一科層體系、管理的財政成本高昂、信息擴散突破科層控制”。
在流動人口領域中，更細致的問題集中在四個方面：其一，信息缺失，人口流動突破科層管理結構；其二，權屬糾葛，屬人與屬地管理之間存在張力；其三，職責交叉，屬人與屬事之間模糊不清；其四，價值選擇，管理與服務之間因時而異?！霸鲈O部門”模式恰恰是在這些治理挑戰與實踐糾葛之中應對乏力，而逐漸被黨政科層制的綜合作用力所放棄。
“領導小組”模式的重要作用和意義近年來已被廣泛關注，“治大國，用小組”是一種經典概括。筆者對“領導小組”的定義是：中國政治與行政實踐活動中，以加強整合為目的而成立的相對靈活且隱性的組織機構的統稱。具有領導小組實質性質的組織機構往往還會以委員會、指揮部、協調小組、工作組等名稱出現。
“領導小組”這種治理模式自中共建黨之初就開始實踐，其在當代流動人口治理中依然發揮出出色的治理績效。中央層面圍繞流動人口治理工作的領導小組是在1991年開始設立的中央社會治安綜合治理委員會（簡稱“中央綜治委”，與中央政法委合署辦公）下面，全名為“流動人口治安管理工作領導小組”，作為“中央綜治委”的五個領導小組之一。2013年國務院成立的農民工工作領導小組，辦公室設在人力資源社會保障部。前者反映的是當時主要從治安角度考慮問題的時代特征，當然公共安全至今依然有其重要意義。后者反映的是新型城鎮化視野下的對待流動人口工作的新理念。
為何“領導小組”模式更能夠適應流動人口的治理任務？根本上在于如上文所述，流動人口是一個“工作對象”（屬人特性），而并非某個具體“工作事務”（屬事特性），流動人口涉及的工作內容繁多，諸如治安、教育、醫療、就業、養老、交通、衛生、計生，等等。這些工作不可能由任何一個單一部門來承擔和解決，這也是“增設部門”模式衰落的最根本原因。流動人口工作的根本挑戰在于如何實現“復雜治理”中對諸多公共職能部門的“整合”任務。涉及流動人口工作的職能部門一般在20?30個左右，而“領導小組”無疑成為“整合”的利器。
通過這種簡單梳理對比大體可知，“整合”屬性突出的“領導小組”模式略勝一籌，關鍵在于其有“三個適應”：對上與“超級郡縣國家”治理體系相適應；對下與“大流動社會”的基礎相適應；對中與“行政包干制”的運作機制相適應。
▍縱向變革：“向上升級”和“向下生級”的雙向突破
隨著人口流入規模越來越大，東部地區原有科層制在實際治理過程中遭遇人員編制、管理層級與管理幅度上的諸多嚴重困難。如果說是否新增設部門涉及“中央集權”的原則的話，那么管理層級則更多是具體技術問題，而且行政層級又多半與“區劃調整”相關聯。在建立更加合理的管理幅度和層級時，人口流入地既有體現行政級別提升的“向上升級”，也有滿足治理需求而進行層級創造的“向下生級”，筆者將這種科層體制縱向上不同方向的同時突破概括為黨政科層制的“雙向生長”。
“向上升級”是指一種在我國現有黨政科層體制中的地位提升。如縣級向上升級為地市級（如東莞、中山等），地級市向上升級為副省級城市（如深圳）或者直轄市等都是屬于非常明確的“剛性升級”，即在行政級別上予以明確升級。還有一種是在資源配置、管理權限等方面給予較高的授權安排，如“省直管縣”即賦予縣與地級市平等的財政地位，因為并未全面整體地給予行政級別的升級，所以稱之為“柔性升級”（還有如縣級市、撤縣設區）。
“向上升級”更多帶有一些“組織安排”和寄予戰略希望，“向下生級”則往往是地方政權的“主動為之”，這既源于向下的工作在自己權責之內，也源于隨著人口流入而帶來的規模擴大之后管理幅度調整的必然。在獲取了更多的發展資源之后，作為必須承擔的管理服務責任就顯得頗為繁重了，如何重新規劃安排自己轄區內的管理層級和治理單元，又不能突破現有國家法律的框架限制，成為頗為頭疼的事情，至今依然缺乏完美的方案。
下面以“區鎮之間”和“鎮街之下”兩個管理層級的例子來觀察地方的實踐創新與回應。
（一）上海浦東新區
在“區鎮之間”試圖生長出一個管理層級上，以上海浦東新區的境況最為典型。當前，上海浦東新區在1200多平方公里土地上有500多萬常住人口，作為副省級城區，按照法律框架只能有“城區-鎮街”兩級行政管理層級（由于歷史原因其現在城區與鎮街的管理幅度是1:36）。但這個人口規模即使按照2014年之后最新標準也相當于一個“特大城市”的體量，而且加之浦東新區的職能部門都高配為副廳級單位，而下面街鎮還是與上海其他地方一樣是處級單位，則條塊地位不對等的協調困難更加突出。
面對復雜的局面，浦東新區二十多年中嘗試了“城工委、農工委——功能區——地工委”三種不同的體制機制創新，試圖去解決和緩解管理幅度不合理的困境。這其中既有體制變革，也有機制變革，但至今難以很好解決。
（二）東莞
在“鎮街之下”試圖生長出一個管理層級上，以東莞的境況較為有代表性。東莞的常住人口已經有800多萬，每個鎮街都達到了數十萬人的規模，而我國平均一個鄉鎮的管理人口在5萬人左右，50萬人左右就是一個縣的平均人口管理規模，顯然東莞的鎮街在應對的是一個通常意義上縣的治理任務。這就迫使其在鎮街之下再探索一個合理的治理單元，過去這種角色主要由村民自治組織承擔，但由于法律的明確定位使得其顯然并非長久之計，從2011年開始的“政務服務中心”探索到2015年的“綜合服務管理中心”，本質上都是要作為一個實質上的管理幾萬人規模的行政層級存在。
行政層級的生長變化，本質上是中國當代治理單元的不斷調整，穩定上千年的以縣為基本治理單元的傳統，正在發生深刻而迅速的變動。政治社會治理單元呈現“下沉”趨勢并聚焦于社區層面，經濟治理單元呈現“上升”趨勢并聚焦于市縣之間，行政治理單元徘徊于上述兩種趨勢之間并聚焦于縣區一級。
▍技術變革：組織變革之外的能力加強
國家治理，首先要求對社會的基本信息有較為準確的掌握，這當中自然以人口的基本信息為重，在“靜態社會”中這根本不構成太大的挑戰。但當人口大規模流動過程中，對其基本信息和狀態的把握就出現了嚴重的困難。通過原有科層制進行縱向逐級上報的人口信息，根本趕不上2億多流動人口迅速遷移的腳步，“底數不清”是人口流入地政府機關曾長期普遍頭疼的問題，至于公共服務均等化和社會融合等都還是后面的事情。“速度”成為迫切的問題，人口的流動與治理的追趕，恰似一場賽跑，“奔跑的信息”必須想辦法追趕上“奔跑的人”。而當代信息技術無疑為這方面提供了有力的支撐和幫助。
技術上的不斷升級和增效主要集中于信息采集、反饋和計算分析領域，這些工作使我們的效率取得了大幅度的提升。主要體現為提升流動人口的基礎信息采集登記速度、提高協調過程中的溝通速度、提升對流動人口的大數據分析能力等優勢。
但是“技術與治理”的關系顯然是復雜的，這和“技術與經濟”還是有較大差別，因為技術的本質在于效率，是“更快”，但社會治理的核心追求是“更好”。具體而言，技術可以幫助流動人口治理效率的提升，尤其是治安領域的提升。但在以下五個方面還有其局限：財富生產問題、管理協調問題、非理性問題、固定關系問題、智慧創造問題等。
科層組織的協調性在復雜治理中會越來越重要，信息技術幫助領導干部增加了管理幅度和協調過程的效率，尤其是一些反復出現的規律性治理任務，會非常明顯的逐漸由信息平臺承擔任務發包分配，相當于一種“智能化”的領導小組。
“網格化”+“信息化”的發展趨勢和潛力正是在此方面，早期信息化技術水平還不強時，“網格化管理”作為一種組織調整導向，是希望通過加強基層“塊”的統籌能力來解決“條塊矛盾”，但受制于信息反饋速度和協調能力等方面效果未如預期。但隨著近年信息化、智能化水平的不斷提升和廣泛運用，經過信息智能化加強升級之后的“網格”，確實發揮出了新的效率。原先最初僅僅被當作一種加強信息收集能力的技術工具，在深化發展中日益體現出反向的對科層組織的整合功能，甚至長遠來看具有某種替代潛能，這都是前所未有的巨大問題。
▍小結
“超級郡縣國家”適應“超級流動社會”。如果說制度因有歷史性而傳承特征很強的話，也并非說制度就不會變革而一勞永逸。實際上，制度終究要適應現實的社會生活和治理結構需要。那么當代中國以黨政科層制為核心的超級郡縣國家治理體系為什么能夠適應時代需求呢？
原因就在于，現在的“大流動社會”，也可以稱之為“超級流動社會”，在外部形態的“動與靜”上明顯不同于農業社會。但在原子化社會結構上，跟傳統農業社會是本質相同的，從“靜態大原子化”社會邁入了“動態小原子化”社會，可以認為是“原子化社會”的“超級模式”。則對應需要的也是一個整合集權的超級治理模式，這就從深層次上支持了超級郡縣國家體制。
對于社會外部形態流動化及其治理挑戰，治理體系通過技術變革提升信息速度予以克服。面對治理任務復雜多變，黨政科層制通過組織整合予以克服。最終治理體系呈現出原則不變（集權導向是傳統郡縣國家核心精神），技術升級與能力增強，組織結構微調的特征。
從這個變遷過程，我們可以發現社會結構分為表面狀態和內在結構，流動社會是其表面狀態，原子化是其內在結構。而最終決定社會治理體系的，不僅僅是表面狀態，更是內部組織結構狀態。社會結構的內部結構特征決定治理體系的基本原則，而外部形態僅僅改變治理的技術。即原子化社會要求中央集權，流動加速不過要求信息技術匹配。至此我們可以理解，“超級郡縣國家”治理體系從深層次上是適應當前中國的社會結構特征的，其“中央集權”的基本導向依然是有效而合適的。
在傳統的治理體系中，以“中央集權”為特征的郡縣制有核心地位和意義，但近代以來，我們長期受到西方問題意識的局限而難以自拔。自明末西方傳教士利瑪竇以來持續四百年的時間里，西方世界無法有效歸類中國政體而陷入迷茫，曹錦清教授將之命名為“利瑪竇困惑”。但“政體問題意識”是一個西方特色的問題意識，并非中國的傳統，中國古代從來沒有“政體問題意識”。時至今日，當我們離中華民族偉大復興越來越近時，有必要基于足夠的自信去重新審視自己的歷史和經驗，予以更加積極的認識和解釋。不必一提“集權”就談虎色變，這僅僅是一種治理方式和手段，而且在近代東西方社會中都不斷加強。只有基于中國自己的問題冷靜思考而不斷自信回答，我們的社會科學和治理實踐才能少走彎路而名實相符。
（本文原載《文化縱橫》2018年4月刊）
