? 孫憶 | 中央黨校國際戰(zhàn)略研究院
? 羅儀馥 | 中國人民大學國際關系學院
【導讀】11月15日，《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》(RCEP)正式簽署，這意味著全球約29.7%的人口，超過25萬億美元的GDP，將在RCEP協(xié)定下從事自由貿(mào)易活動。透過種種解讀，RCEP的簽署到底意義何在？其核心是什么？對中國又將產(chǎn)生哪些實質影響？
本文回顧了RCEP談判的八年長跑歷程，認為利益訴求分化以及美國推動組建TPP，一度降低了部分國家的參與意愿，但在特朗普政府退群“TPP”及推行單邊主義之后，RCEP反而得以推進。作為一個沒有歐美參與的亞太自貿(mào)區(qū)，協(xié)議本身更有助于平衡各成員國的利益訴求、通過經(jīng)濟技術合作縮小成員國間發(fā)展差異。作者認為，RCEP代表著中國在經(jīng)濟外交上的戰(zhàn)略性勝利，它是目前中國參與的規(guī)格最高、影響最深遠的超大型自貿(mào)協(xié)定，表明中國與亞太國家的經(jīng)濟合作關系將得到實質性的強化，從而極大地對沖中美經(jīng)濟脫鉤和產(chǎn)業(yè)鏈轉移的諸多壓力。同時，作為亞太地區(qū)的一項重大經(jīng)濟聯(lián)合， RCEP以經(jīng)濟上最為活躍的亞太區(qū)域經(jīng)濟集團化為籌碼，加速全球貿(mào)易力量的洗牌。某種意義上說，它已成為撬動大國戰(zhàn)略競爭、區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作甚至全球貿(mào)易秩序變遷的“前奏曲”。
本文轉自“歐亞系統(tǒng)科學研究會”，僅代表作者觀點，供諸位參考。
2020年11月15日上午，在第四次區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定（RCEP）領導人會議上，包括東盟十國、中國、日本、韓國、澳大利亞和新西蘭在內(nèi)的15個成員國正式簽署協(xié)議，在經(jīng)歷八年的艱難談判后，RCEP最終宣告達成。這是目前全球最大規(guī)模的自貿(mào)區(qū)，包括世界排名第二和第三的兩大經(jīng)濟體，覆蓋約30%的全球人口，其GDP總量占全球比重約29%。
對中國而言，這是中國參與的成員最多、經(jīng)濟規(guī)模最大、地緣政治影響最廣的一個自貿(mào)區(qū)，是中國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略進程中的重要里程碑，代表著中國經(jīng)濟外交的一次戰(zhàn)略性勝利。同時，RCEP的最終簽訂也意味著，在新冠疫情和逆全球化兩大背景下，亞太國家通過加強區(qū)域經(jīng)濟一體化合作的實際行動，來支持基于規(guī)則的多邊貿(mào)易體系并繼續(xù)推進開放型世界經(jīng)濟建設。不過，隨著拜登政府即將上臺，美國可能重新致力于領導所謂自由國際秩序，因此以伙伴爭奪和規(guī)則塑造為核心內(nèi)容的國際制度競爭將重回國際政治的舞臺中央。
▍RCEP談判過程曲折：大國戰(zhàn)略競爭既是動力也是阻力
RCEP構想最早由東盟十國在2011年提出并發(fā)起，它以東盟—中國、東盟—日本、東盟—韓國、東盟—澳大利亞—新西蘭以及東盟—印度五個自由貿(mào)易協(xié)定（簡稱FTA）為基礎，尋求建立一個覆蓋亞太主要國家的大規(guī)模自貿(mào)區(qū)，以改善亞太自貿(mào)區(qū)建設的碎片化效應。2012年11月，上述16個國家在東亞峰會上共同發(fā)布《啟動<區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定>談判的聯(lián)合聲明》，從而正式啟動RCEP談判進程。
從RCEP的最初發(fā)起背景來看，該自貿(mào)協(xié)定包含著東盟在大國戰(zhàn)略競爭背景下維持其在亞太地區(qū)自貿(mào)網(wǎng)絡中的中心地位的目標。面對當時美國為了重塑亞太經(jīng)貿(mào)合作主導權而推行的TPP戰(zhàn)略及其可能對東盟共同體所產(chǎn)生的分化作用，以及中國和日本關于亞太地區(qū)自貿(mào)協(xié)定建設方案的分歧及其背后的中日競爭僵局，東盟急需主導建立一個既能維護東盟的內(nèi)部凝聚性，又具有大國平衡功能的區(qū)域性自貿(mào)協(xié)定。RCEP正是在這樣的背景下應運而生，但也正是由于這一特殊且復雜的背景，同時東盟主導這一進程也確實存在“小馬拉大車”的尷尬，RCEP的談判進程異常艱難曲折。
根據(jù)公開的信息，從2013年5月啟動第一輪談判開始，截至協(xié)議簽署之時，RCEP共經(jīng)歷了至少28輪談判，先后舉辦了8次例行的部長級會議、10次部長級會間會和4次領導人會議，歷時將近八年，簽署時間一再拖延，較原定2015年年底結束談判的目標已經(jīng)大大延期。以2017年為轉折點，RCEP的談判進程大致可以劃分為前期的“緩慢磨合”和后期的“加速推進”兩個階段。
從2013年至2017年，RCEP共進行20輪談判，成員國談判內(nèi)容長期圍繞貨物、服務、投資、知識產(chǎn)權、經(jīng)濟技術合作、競爭、電子商務、法律條款等13個議題展開磋商。但成員國利益訴求各有所異，其中關稅削減承諾、敏感產(chǎn)品類型是各國利益分異最為突出的兩個方面，例如中國與東盟國家傾向于將農(nóng)產(chǎn)品作為“早期收獲”項目提前降稅，而日、韓則更多地將農(nóng)產(chǎn)品列為“敏感產(chǎn)品”，屬于延遲或免于減稅的門類，這使得RCEP的前20輪談判總體上進展緩慢，各成員國關于結束談判的時間目標也幾度推遲。而同期，在美國大力推進下，以“高質量、高標準”為目標的TPP談判取得了重大成功，這在一定程度上降低了部分國家（如日本等）參與RCEP的迫切性與政治意愿。
2017年對于全球和亞太經(jīng)濟格局都是具有轉折性意義的一年，在多重因素的助力之下，RCEP終于邁入了加速推進的階段。一方面，美國退出TPP使原本志在通過TPP開拓外部市場的部分成員國開始將希望寄托于RCEP，并對RCEP談判表現(xiàn)出更高的積極性。雖然隨后TPP11國在日本的主導下以CPTPP的形態(tài)達成協(xié)定并生效，但其規(guī)模與質量由于美國的“退群”也明顯打了折扣。在此背景下，RCEP各成員國對這一自貿(mào)協(xié)定重視程度大幅提升，RCEP領導人會議在2017年11月首次召開，并成為RCEP制度框架內(nèi)最高層級的固定對話平臺，這強化了RCEP談判的制度基礎。
另一方面，由于特朗普政府國際經(jīng)濟政策的單邊主義和保護主義轉向在一定程度上破壞了全球自由貿(mào)易秩序，亞太國家也迫切希望通過加快RCEP落地來維護本地區(qū)的自由貿(mào)易秩序，特別是日本的談判積極性大為提高。基于此，在2019年第三次RCEP領導人會議上，除印度外的15個成員國共同宣布結束全部文本談判及實質上所有市場準入談判。
在談判的最后關頭，印度決定退出以及日本接受印度的退出，為RCEP談判的達成掃除了最為關鍵的障礙。印度退出RCEP的直接原因在于其無法接受RCEP的市場開放標準。莫迪政府在談判的最后階段開始退縮。自由開放是對大國經(jīng)濟崛起成色的重要檢驗。印度最終選擇不參加RCEP簽署，表明這個世界上最重要的新興國家仍然不愿意接受高水平市場開放的檢驗，也表明其完全不具備參與新一代國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的能力，同時也從另一個方面表明，所謂的“自由而開放的印太地區(qū)”在經(jīng)濟上也還完全不成立。在經(jīng)歷了日本由于印度的退出而表現(xiàn)出對簽署RCEP的猶豫態(tài)度，以及各成員國說服印度回歸卻未果的多番波折后，RCEP終于在2020年11月“修成正果”。
▍RCEP的主要內(nèi)容及協(xié)議亮點
RCEP的初衷是要整合東亞乃至亞太地區(qū)紛繁復雜的經(jīng)貿(mào)規(guī)則并形成相對統(tǒng)一的規(guī)則體系，降低地區(qū)經(jīng)濟往來的經(jīng)營成本。從最終達成的協(xié)議文本上看，RCEP基本實現(xiàn)了這樣的初衷。協(xié)議文本最終包含20個章節(jié)，除了貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易、投資準入等自貿(mào)協(xié)定基本內(nèi)容外，還涵蓋了電子商務、知識產(chǎn)權、競爭政策、政府采購等新興貿(mào)易議題的規(guī)則內(nèi)容。可見，RCEP不僅致力消除成員國內(nèi)部貿(mào)易壁壘，創(chuàng)造并完善更加自由的貿(mào)易投資環(huán)境，而且也在制定下一代國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則方面作出了重要探討。
首先，RCEP在自貿(mào)協(xié)定基本規(guī)則特別是貿(mào)易投資自由化方面取得了突出成果。RCEP的貨物貿(mào)易整體開放水平將達到90%以上，各成員之間的關稅減讓也多以立即降至零關稅或是十年內(nèi)降至零關稅的承諾為主；而在投資方面，RCEP成員國以負面清單方式進行投資準入談判，進一步為外國投資者提供實質性開放待遇。RCEP側重對原產(chǎn)地規(guī)則的整合，力圖解決因同時存在多項亞太經(jīng)貿(mào)安排而形成的混亂的“意大利面條碗”格局。
此次RCEP借鑒了中國-東盟FTA升級談判的成功經(jīng)驗，為RCEP成員國企業(yè)提供可靈活選擇的原產(chǎn)地規(guī)則選項，這將大大提高企業(yè)對RCEP的利用率，有利于加快打通區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)聯(lián)系網(wǎng)絡。而在海關程序與貿(mào)易便利化等方面，RCEP也引入了更透明有效的規(guī)則進一步降低非關稅壁壘，助力區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素和商品的自由流動。
第二，RCEP在最終文本中保留了相當?shù)闹贫葟椥耘c靈活性，這是RCEP制度設計之初各成員國強調的制度特點所在。由于RCEP成員國中既有發(fā)達國家，也有發(fā)展中國家，更包含了一些最不發(fā)達國家，成員間在經(jīng)濟體制、經(jīng)濟規(guī)模等方面具有明顯差異，RCEP為滿足各成員國都能享受制度紅利，有意做出了具有針對性的特殊安排。例如，在協(xié)議第15章經(jīng)濟技術合作的相關內(nèi)容中，RCEP明確表示要考慮各成員國差異化的經(jīng)濟發(fā)展水平與國家能力，為最不發(fā)達國家提供過渡期安排和更加有利的條件以推進協(xié)議的實施，通過經(jīng)濟技術合作縮小成員國間發(fā)展差距并促使協(xié)議實施紅利最大化。又如，在知識產(chǎn)權章節(jié)，RCEP專門為部分成員國制定了過渡期條款附錄，使這些成員國能逐步具備實施地區(qū)新協(xié)議的能力。
第三，RCEP緊跟全球貿(mào)易發(fā)展新趨勢，在新興貿(mào)易議題領域也作出了相關規(guī)定。例如，在數(shù)字經(jīng)濟迅猛發(fā)展的當下，RCEP就電子商務領域制定了具有約束力的協(xié)議條款，力圖降低數(shù)字貿(mào)易壁壘，減少成員國對數(shù)字貿(mào)易施加的各種限制，同時也在保護網(wǎng)絡消費者信息安全等方面進行了規(guī)范。這對中國而言是相對有利的條款，因為在新冠疫情全球蔓延的背景下，中國跨境電子商務本身已具備了迅猛發(fā)展的勢頭，RCEP的簽訂將為中國跨境電商提供更廣闊的增長空間。
▍RCEP達成及其對中國和地區(qū)的政治經(jīng)濟隱喻
RCEP歷經(jīng)重重波折最終得以簽訂，這對國際經(jīng)貿(mào)秩序的重塑以及地緣政治格局都具有十分重要的意義。對中國而言，RCEP的最終簽署可謂是中國自2016年以來在經(jīng)濟外交領域特別是亞太區(qū)域經(jīng)濟外交所取得的戰(zhàn)略性勝利，其意義直比2015年亞投行外交的成功和人民幣納入特別提款權的貨幣籃子。它表明中國與亞太國家的經(jīng)濟合作關系將得到實質性的強化，從而極大地對沖中美經(jīng)濟脫鉤和產(chǎn)業(yè)鏈轉移的諸多壓力。同時，作為亞太地區(qū)的一項重大經(jīng)濟聯(lián)合， RCEP以經(jīng)濟上最為活躍的亞太區(qū)域經(jīng)濟集團化為籌碼，加速全球貿(mào)易力量的洗牌。
首先，RCEP的最終簽署對中國而言有著深刻的戰(zhàn)略意義。其一，RCEP將幫助中國進一步強化與地區(qū)經(jīng)濟伙伴之間的聯(lián)系，壯大中國的“朋友圈”。RCEP涵蓋了初美國外的所有與中國有重要經(jīng)濟關系的亞太國家，近年來中國的主要貿(mào)易伙伴也主要來自亞太地區(qū)（見表1）。“零關稅”等自貿(mào)規(guī)則將使得中國與其他亞太國家更密切地形成有機的地區(qū)經(jīng)濟體，并為中國應對當前相對緊張的中美貿(mào)易關系提供重要的腹地支撐。更具體來看，目前東盟已連續(xù)三季度超越美國成為中國第一大貿(mào)易伙伴，在RCEP簽訂后，中國與東盟的政治經(jīng)濟關系必然更加密切，這也為中國深入經(jīng)略東南亞提供更大便利。
此外，RCEP也是中國與日本首次達成雙邊關稅減讓安排，實現(xiàn)了雙邊經(jīng)濟關系的歷史性突破。中國和日本是東亞地區(qū)兩個經(jīng)濟體量最大的國家，但中日韓自貿(mào)區(qū)還在談判進程中，中日雙邊也尚未啟動自貿(mào)談判，因此RCEP是目前中日同時參與的唯一自貿(mào)協(xié)定安排。RCEP的簽訂不僅對兩國強化經(jīng)濟交往意義重大，而且從地區(qū)角度來看，中日順利達成自貿(mào)合作也為區(qū)域經(jīng)濟運行提供了“穩(wěn)定器”，共同帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。
其二，RCEP的高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則將促使中國繼續(xù)深化國內(nèi)市場經(jīng)濟改革，幫助構建“國內(nèi)-國際雙循環(huán)”系統(tǒng)。RCEP在貿(mào)易投資自由化便利化、電子商務、數(shù)字貿(mào)易等經(jīng)貿(mào)議題上的較高標準要求中國盡快適應國際貿(mào)易新規(guī)則的升級，這意味中國國內(nèi)需要加速自我調整，在打造國內(nèi)大循環(huán)的過程中注重與國際規(guī)則規(guī)范形成對接，從而培育在新形勢下中國參與國際合作與競爭的新優(yōu)勢。
其三，RCEP是目前中國參與的規(guī)格標準最高、影響最深遠的超大型自貿(mào)協(xié)定，這在中國FTA戰(zhàn)略進程中是不可磨滅的一個重大里程碑。參與RCEP制度設計與運營將為中國未來繼續(xù)推進FTA網(wǎng)絡建設甚至是牽頭建立其他大型FTA提供重要的經(jīng)驗借鑒與參考樣板。
其次，在亞太地區(qū)，以RCEP和“跨太平洋伙伴關系協(xié)議”（CPTPP）為代表的超大型FTA為推動地區(qū)經(jīng)濟一體化提供了兩種明顯分化的路徑選項，這在客觀上形成并加劇了不同規(guī)則或模式之間的制度競爭。盡管RCEP和CPTPP的目標都是追求更高水平的經(jīng)貿(mào)規(guī)則水平，但二者在實現(xiàn)該目標的具體方式上顯然不同：RCEP更重視成員國在規(guī)則接受程度上的差異性，制度準入門檻相對較低，它推進地區(qū)經(jīng)濟一體化的方式可能更具靈活性和彈性，是“先易后難”的一種過程；而CPTPP更強調對成員國的高標準法律化約束，在制度準入階段對成員國有較為嚴苛的要求，以降低制度在運行過程中的成本，通過“先難后易”的方式實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟一體化。
目前RCEP和CPTPP都沒有完全覆蓋所有的亞太國家（見圖1），而且二者都對新成員持有開放包容的態(tài)度，那么二者中哪個能更快地吸引到多數(shù)亞太國家參與，意味著該制度將大概率成為亞太地區(qū)主導的自由貿(mào)易制度，該制度的初始成員國也會享受到先發(fā)的規(guī)則優(yōu)勢，在亞太經(jīng)貿(mào)關系中獲得相對主動的地位。
目前CPTPP主要由日本主導，而RCEP則由東盟和中國在發(fā)揮相對主要的作用，因而日本在推動RCEP進程方面可能客觀上主動性不強，在RCEP成員國國內(nèi)批準階段，日本方面還可能存在一定的變數(shù)?？梢?，RCEP的簽訂表明，亞太各國在實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)高水平貿(mào)易投資自由化方面已加快了腳步，不過地區(qū)內(nèi)的經(jīng)貿(mào)制度競爭也已正式拉開帷幕，未來制度競爭態(tài)勢將愈發(fā)明朗化、白熱化。
再次，在更大的全球范圍內(nèi)，RCEP達成將很大程度上推動“經(jīng)濟區(qū)域化+X”模式加速成型，以此作為多邊貿(mào)易體制的補充甚至是替代，并很可能會成為全球化下一步演變的新樣態(tài)。
目前，CPTPP作為亞太地區(qū)率先生效的超大型FTA，已經(jīng)在全球范圍內(nèi)產(chǎn)生了一定的影響力和吸引力，如英國有意通過與日本簽訂的經(jīng)濟伙伴協(xié)議獲取加入CPTPP的一張“入場券”；而美國拜登新政府若在2021年順利上臺，美國也很可能會在亞太地區(qū)修復其聯(lián)盟戰(zhàn)略以及對華“規(guī)鎖戰(zhàn)略”，以重返CPTPP的形式再次深入?yún)⑴c亞太地區(qū)發(fā)展進程當中。像CPTPP一樣吸引域外國家加入的“經(jīng)濟區(qū)域化+X”模式或將成為未來地區(qū)FTA的一條重要演變路徑，這將深化國家間跨區(qū)域聯(lián)系，為遭受疫情沖擊的世界各國提供經(jīng)貿(mào)合作的新方向。
RCEP作為經(jīng)濟體量大于CPTPP的區(qū)域經(jīng)濟制度，它在市場空間、規(guī)則潛能等方面也可能會對域外國家產(chǎn)生較強的制度吸引力。未來RCEP也可能吸收全球更多成員的加入，新成員可能有以下幾個來源：
一是來自南亞地區(qū)的印度，盡管印度突然“退群”引發(fā)部分RCEP國家的不滿，但印度終歸是與東盟有實質性政治經(jīng)濟關系的東盟對話伙伴之一，同時也是日本有意拉攏的“印太構想”對象國，并且RCEP還為印度留下了重新加入的特別條件，如若印度能妥善處理其國內(nèi)經(jīng)濟條件與RCEP規(guī)則條件之間的關系，那么印度大概率會成為第一個加入RCEP的新成員。
二是中國“一帶一路”沿線國家，隨著中國在RCEP中發(fā)揮著愈發(fā)重要的引領作用，來自“一帶一路”沿線的國家也將有更大可能參與進RCEP的制度建設進程，共同分享亞太地區(qū)這一世界經(jīng)濟增長重要引擎的發(fā)展紅利。
總而言之，雖然RCEP的簽署并不意味著該協(xié)定的“塵埃落定”，該協(xié)定此后還需經(jīng)歷各國國內(nèi)審批環(huán)節(jié)的考驗，才能真正發(fā)揮作用，特別是日本會不會在國內(nèi)批準環(huán)節(jié)考慮拜登政府的意見仍然充滿了變數(shù)。但RCEP的正式簽署，其影響或隱喻已明顯超越了協(xié)議本身，而成為撬動大國戰(zhàn)略競爭、區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作形勢甚至全球貿(mào)易秩序變遷的“前奏曲”。
本文原載“歐亞系統(tǒng)科學研究會”，原標題為“RCEP簽署：中國經(jīng)濟外交的戰(zhàn)略性勝利”。感謝出版方的授權，圖片來源于網(wǎng)絡，歡迎個人分享，媒體轉載請聯(lián)系版權方。
