【導讀】在中國老百姓的心目中，似乎有一個形象比法治更重要，那就是“青天”。當老百姓覺得受冤，他會選擇向“青天”投訴，要求“青天”給予公正處理：在古時表現為“擊登聞鼓”或更直接的“攔路鳴冤”，在現代則表現為各類信訪。

本文作者在基層調查走訪多年，發現信訪制度正面臨尷尬困境：一方面，信訪數量日益膨脹，給人感覺是信訪渠道越來越寬敞了；另一方面，現實中的信訪維權道路卻越來越窄，“青天”在很多人的眼里越來越遠了。

作者指出，今天的“青天”文化似已變味，由于一些部門不愿承擔責任，害怕惹禍上身從而危及“烏紗帽”，因而對很多利用信訪來逐利的人采取綏靖政策，結果養虎為患，信訪維權之路被一些逐利者所占據和堵塞，而真正的冤案反而難以進入信訪渠道。他認為，這種變了質的“青天”文化才是中國法治的攔路虎，在這種文化的慫恿下，一些不講道理的人應運而生，從而走向“青天”文化和法治文化的對立面。

作者認為，真正的“青天”文化并非反對現代法治，而是對法治的一種修復。它是一種以正義為核心的價值觀念，是對政治倫理的維護，是一種基于良心政治的救濟。只有從這一點出發，才能重新發現信訪、找回信訪，并為中國法治現代化提供可能更好的另一種模式。

本文原發表于《文化縱橫》，僅代表作者本人觀點，供諸君思考。

“青天”、法治與信訪的變質

? 林輝煌 | 華中科技大學中國鄉村治理研究中心(本文發表時)

近年來，筆者在基層調查走訪多年，發現信訪制度正面臨一個尷尬的困境：一方面，信訪的數量日益膨脹，給人的感覺是信訪渠道越來越寬敞了；另一方面，現實中的信訪維權道路卻越來越窄了，“青天”在很多人的眼里越來越遠。更加吊詭的是，這正是伴隨法治現代化進程而出現的。

▍“青天”與“冤屈”

在中國老百姓的心目中，似乎有一個形象比法治來得更重要，那就是“青天”。何謂“青天”？那是對于國家權力的深沉信任以及對于權力持有者公正無私的強烈期待。“包青天”，這個稱謂已經成為中國老百姓最熟悉和親切的字眼之一，他代表最高的正義主持者。甚至到現在，如果某位官員一心為民，懲兇除惡，他就可能獲得“李青天”、“王青天”的美譽。

“青天”作為一種形象呈現出特定的規律，那就是越高等級的權力持有者，其“青天”形象越明朗；而層級越低的權力持有者，其“青天”形象越模糊，甚至就不再是“青天”了。用老百姓的話語來表述，那就是“中央是恩人，基層是仇人”。

之所以產生這種心態，也許跟兩種因素有關：一是道德因素，人們認為，只有德行更高的人才有資格和能力持有更大的權力，反過來說，持有者所持有的權力越大則被認為德行越高；二是利益因素，因為持有的權力越大，持有者與老百姓的日常往來就越少，相互間的利益接觸點就越少，因此，在處理矛盾時可能更顯得公正些。

當老百姓覺得自己在基層受到冤屈，他就會選擇向“青天”投訴，要求“青天”給予公正的處理。在古時候，這種向“青天”求助的方式表現為“擊登聞鼓”或者更直接的“攔路鳴冤”；在現代，則表現為各種類型的信訪。兩者的性質是一樣的，都是通過向更高級別的權力持有者展示自己的冤屈以求獲得拯救。不同的是，古代的“擊登聞鼓”或者“攔路鳴冤”一般都要付出較大成本；為了證明自己的冤屈，當事人需要耐心地等上一段時間甚至承受一定的皮肉之苦，通過這種最粗糙的辦法來排除刁民的無理取鬧。這種自我舉證意味著受害者為了獲得權利救濟必須再一次受害。現代社會顯然不允許這種“雙重受害”的權利救濟繼續存在。

今天的信訪制度除了一些基本的程序規定之外，基本上不再給當事人設置什么救濟成本。老百姓只要覺得哪里不對勁，就可以直接向信訪部門投訴。通過這種由當事人自己啟動的救濟方式，桀驁不馴的地方管理者就可能得到相應的約束；甚至法院最終判決中的瑕疵也可以得到糾正，從而有效地保障了老百姓的權利不受非法侵害。

▍法治與信訪

當前的法治建設有一種理想：通過不斷地強化執法規范化來減少涉法信訪的發生。然而，這種理想在殘酷的現實面前破滅了。筆者在某市公安系統調研發現，隨著執法規范化的推進，涉警信訪不僅沒有得到有效控制，反而大量增加了。

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信訪潮是嵌入到整個城市化進程之中的。隨著城市化的推進，矛盾增加，進入公安機關的案件劇增，這就為涉警信訪的增多提供了龐大的存量。因此，涉警信訪的增多也是城市化的一個副產品，并不會因為執法規范化而大幅度減少。

執法規范化意味著原本不成為問題的執法瑕疵現在成為不被容忍的大問題，這就大大降低了涉警信訪的門檻。也就是說，原本不會引發信訪的執法問題現在都可能成為信訪的理由。在這種快速“法治化”的鼓勵下，人們很容易對民警的執法過程吹毛求疵，并且隨時準備通過上訪來提出自己的抗議。這個問題與現代化過程中的“腐化問題”類似。為什么現代化滋生腐化？亨廷頓認為，現代化涉及社會基本價值觀的轉變，那些按照傳統規范可以接受并合法的行為，在現代人眼里成了不能接受的和腐化的行為。處于現代化之中的社會腐化現象，在某種程度上與其說是行為背離了公認的規范，還不如說是規范背離了公認的行為方式。比如證據主義，要求所有案件都必須有充足有效的證據支撐，這對于很多治安案件不太現實，尤其是打架斗毆的案件難以獲得準確的證據。因為證據問題，就可能引發大量的涉警信訪。

需要指出的是，筆者并不因此推出這樣的結論：既然執法規范化不能減少信訪的發生，那就不再強調執法規范化了。需要注意的，僅僅是將執法規范化與涉警信訪分離開來。如果說，通過法治現代化，政府權力得到約束，信訪數量的增長僅僅是因為人們對法治提出了更高的期待，我們就應該額手相慶。但事實證明，我們似乎高興得太早了。

▍意外的信訪結果

在法治現代化的進程中，信訪制度的宗旨在于為當事人提供一種窮盡所有正常救濟方式之后的最后救濟，它應該排在各種救濟手段之末，并且要有合法正當的信訪理由。否則，信訪就取代了所有權利救濟手段。因此，比較合理的信訪一般要在相關案件完結之后或者案件辦理過程中確有重大信訪事由出現之時才能選擇信訪。也就是說，只有真正冤屈的案件才能進入信訪渠道。

然而現實的情形卻相反。以筆者對某市涉及公安的信訪案件的調研來看，大量尚處于辦理過程的案件以及辦理過程中并無重大信訪事由的案件紛紛涌入信訪渠道。從信訪訴求（按照訴求對象分類）來看，數量最多的就是“要求民警加快處理”，占到總量的30.27%，信訪人并不在乎案件的處理程序，只希望通過信訪來給民警施加壓力，從而增加自己的談判成本。而在信訪訴求（按照案件處理過程分類）中，最強烈的訴求是“對案件進程的督促”和“對執法過程不信任”，這兩類信訪都是在案件處理過程中發生的，比例高達74.33%。甚至有些案例不報案而是直接走信訪渠道，由上級部門直接下個批文，給基層民警帶來很大的壓力。

我們還可以根據重訪來分析這個問題。一般而言，對信訪案件的處理需要一個重新調查處理的過程，能夠解決的問題一般都可以在上級部門的監督下得到解決，特別是在當前信訪高壓的態勢之下；而經過多次信訪依然沒有得到解決的問題，據筆者調查，基本上都是些無理的訴求。而當前的涉警信訪有超過一半都是屬于重訪，其中一個月內在同一個部門就同一個問題的重訪占到總量的8.29%，如此頻繁的信訪顯然是不太正常的。

問題在于，當前的公安執法已經越來越規范，將這些提前發生的信訪都歸咎于民警的執法錯誤或者不規范顯然是不公道的，而且也不符合客觀事實。無論是表現為“敲詐民警”（筆者親自接觸過這樣的案例就不下于10例），還是表現為“讓案件處理結果更有利于自己”（保守估計占信訪總量的80%），還是表現為“讓案件脫離常規程序盡快處理完畢”（在筆者調研的過程中，幾乎所有的信訪人都抱有這樣的心態）。這些為自己私利而展開的信訪在客觀上就造成了一個后果，即真正冤屈的案件反而難以進入信訪渠道，信訪維權的真正道路被堵塞了。

▍信訪維權之路越來越窄

信訪的意外結果，表現在各種無理上訪的出現。有的人最初的上訪是有理的，解決之后，他又提出了新的要求；有的人提出了一些不著邊際的信訪事由；有的人從一開始就是胡攪蠻纏，通過編造各種信訪事由來謀取不該得的利益。信訪人不按照信訪規定進行信訪，不等當地政府對信訪事件進行處理就跑到上級政府信訪；有的從一開始就進行越級信訪，但是“飛上天的石頭總歸是要落地的”，最后，所有的問題都要回到基層處理。解決不了的問題（例如無理要求）終究還是解決不了，基層政府為了息事寧人只能采取各種措施來“收買”信訪人。可是一嘗到“被收買”的甜頭，上訪人就傾向于變本加厲，提出更過分的要求。

一旦需要通過利益來擺平上訪壓力，一種職業化的“謀利型上訪”就誕生了。不論事情的起因如何，謀利型上訪的根本訴求在于通過不斷上訪來向地方政府要價。筆者近年來在全國各地調研，對于此類信訪屢見不鮮。從某種程度上講，上訪的謀利化已經成為一種普遍趨勢。有一次和一位老公安聊天，他跟我講起了自己在北京接訪的深刻感受。“在所有信訪案例中，有三分之一是合情合理的，有三分之一是胡攪蠻纏的，還有三分之一純粹是刁民”。對此，我也深有體會，嘗試舉一例，以饗讀者：

劉某的兒子是個逃犯，在追捕的過程中被民警開槍射殺。事情發生后，劉某開始了長達十幾年的上訪。當地公安局于事件發生不久即處理了肇事警察，并且要求民警向劉某賠償五萬元，在1990年代初期，這相當于一筆巨款。劉某拿了錢，寫了保證，聲稱不再上訪。到了2000年，因為錢用完了，劉某又開始上訪，并且直上北京。當地公安局沒辦法，于2004年又賠她30萬，并且把錢存在銀行里，讓劉某每個月領兩百元。領了兩個月劉某就不領了，要求一次性支付，為此，甚至把接訪的市委領導的衣服給扯破了。2008年北京奧運，為了把劉某穩控住，當地公安局決定出錢陪其旅游。正是因為政府的放任，劉某嘗到了甜頭，成了上訪專業戶，甚至還代理別人上訪。

這樣的案例并不在少數。從歷史發展的角度來看，什么時候都有一些不講道理的人，這也是一種正常的社會現象。然而在正常的社會里，這類不講道理的人往往被貼上邊緣人的標簽而被社會排斥。當無理上訪大量興起之后，必然要大量擠占有理上訪的空間。因為無理上訪者更懂得抓住政府的軟肋，更懂得把握“踩線不越線”的技術，在與政府展開周旋的時候牽扯了政府的大量精力，而這些精力原本可以用來為有理上訪者提供救濟。最后，為了提高信訪的效率，有理上訪者不得不向無理上訪者學習，甚至直接轉化為無理上訪者。于是，留給那些真正冤屈而需要權利救濟的信訪人的道路就幾乎被堵塞了。

▍重新發現信訪

有人向我提了這樣一個問題：信訪到底是法治還是反法治？塑造一種“青天”形象，實際上就是一種人治的思路，因為它鼓勵了法律渠道之外的問題解決機制，難道不是這樣嗎？既然當前的信訪制度已經成為逐利者的天堂，為何不干脆將其舍棄呢？

這個問題的有趣之處在于它揭示了傳統中國“青天”文化在遭遇現代法治潮流的時候所面臨的尷尬境地：拋棄“青天”文化往往遭到老百姓的反對，堅持“青天”文化似乎又阻礙了法治的進程。

更有趣的是，今天的“青天”文化似乎已經變了味，不再是洞察世事，明辨是非，真正為受苦受難的黎民解憂，而成了官場回避責任、明哲保身的擋箭牌。之所以信訪維權之路被逐利者所占據，正是因為權力持有者不愿意承擔責任，害怕惹禍上身從而威脅到頭上的烏紗帽，因而，對這些逐利者不予禁止反施恩惠，結果養虎為患，壞了整個信訪制度。這種變了質的“青天”文化才真正是中國法治的擋路虎，因為，在這種文化的慫恿下，一些不講道理的人應運而生，從而走向“青天”文化和法治文化的對立面。

變了質的“青天”文化，其根本特點就是喪失了政治倫理，不能明辨是非，它的主要危害在于否定了其他所有正常的救濟方式，從而導致“青天”成為一種直接的甚至唯一的救濟手段。一旦“青天”不是潛在的，而是日常化的，這種文化就成了變質文化。在當前中國，上訪是“青天”文化的最典型體現，它的變質體現在：（1）在正常救濟方式窮盡之后，無論上訪人的訴求是否合法合理，權力持有者一般都會予以支持或者不予否定；（2）在正常救濟方式未窮盡之前，大量上訪人就通過上訪來施加壓力，權力持有者不以引導；（3）在正常救濟方式未啟動之前，上訪人就直接通過上訪來尋求救濟，從而導致正常救濟方式架空；（4）上訪即有理，上訪的任何訴求都必須得到滿足。

我們并不反對信訪制度，而是反對變了質的信訪制度，反對維權之路被堵塞的信訪制度。這并不意味法治化道路就是完美的。平心而論，現代法治也有其自身缺陷。在這方面，傳統的未變質的“青天”文化可以起到一定的緩和作用。中國法治的發展并不是非要徹底消滅“青天”文化，只有變了質的“青天”文化才真正成為法治的敵人。

所以，真正的“青天”文化不是要反對現代法治，而是對它的一種修復，它是一種以正義為核心的價值觀念，是對政治倫理的維護。它的精髓之處在于一種基于良心政治的救濟。明白了這一點，我們才能重新發現信訪、找回信訪，并且為中國法治現代化提供可能更好的另一種模式。

本文原載《文化縱橫》2012年第6期，原標題為《“青天”、法治與信訪的變質》。圖片來源于網絡，如有侵權，請聯系刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯系本公號。