??呂芳?| 中國政法大學政治與公共管理學院
?【導讀】多年以來，每當基層政府發生引發輿論爭議的事件時，事后追責常以辭退幾名“臨時工”結束。無論這些臨時工是不是“替罪羊”或“背鍋俠”，基層政府廣泛存在的聘用編外人員或“影子雇員”現象確是事實。那么，為何基層政府大量聘用“影子雇員”？他們真實的生存和工作狀態如何？這一現象對基層治理產生何種影響？
本文對中部省份某區街道辦事處的“影子雇員”進行實證分析，試圖客觀呈現其規模、部門分布和生存狀態，探討中國地方政府公務人員的真實構成。作者提出，地方政府公務人員呈現出一個“同心圓”結構，作為同心圓的一環，“影子雇員”主要被用以實現社會管理。作者按照兩種不同方式估算，僅僅在街道辦層面，全國街道辦的“影子雇員”少則62-64萬，多則將近154萬。從國際比較視野看，國外政府除了依靠官僚科層治理外，還尋求利用合同外包實現公私合作治理。與之不同，作者認為中國的地方治理有一定的特殊性，數量龐大的“影子雇員”之所以存在，部分原因是政府職能轉移不到位，管了許多管不了也管不好的事，地方政府面臨的激勵機制又促使其雇用大量的“影子雇員”來加強社會管理，同時擠占了本該用于公共服務的人力與財政資源。“影子雇員”與合同外包的根本差異不在于養人還是養組織，而在于是否為公眾提供更多的服務。如何使地方官員有效回應公民需求，而非單純關注上級考核，需要對治理原則進行反思。
本文原載《管理世界》2015年第10期，僅代表作者觀點，特此編發，供諸君思考。
中國地方政府的
“影子雇員”與“同心圓”結構
——基于街道辦事處的實證分析
▍問題的提出
本文的“影子雇員”是指由政府以各種形式聘用，由政府財政負擔薪酬，卻缺乏固定編制的工作人員。他們廣泛供職于黨委、人大、政府、政協、民主黨派及群眾團體等公共機構，也供職于教育、科研、衛生等諸多領域的事業單位，承擔著本單位的部分崗位職責，支出大多由財政預算負擔，但是，在編制上，他們既不屬于行政編，也不屬于事業編，而是聘用的編外人員。1995年之前，這一群體以“臨時工”的形式存在，而在1995年《勞動合同法》實施后，法律上已經沒有“正式工”與“臨時工”之分，政府部門以“聘用工”、“派遣工”的方式簽訂合同，聘用編外人員?！坝白庸蛦T”群體規模龐大，影響深遠，然而，在各種統計數據、學術研究中卻少有人提及。
如何看待這一群體的存在，直接影響著對政府規模的判斷和分析。以往學術界爭論的焦點集中于政府規模是“偏大”還是“偏小”。部分學者認為政府規模偏大。他們提出，當前政府的機構臃腫、人員膨脹已經到了極限。中國實際由國家財政供養的公務員和準公務員性質的人員超過7000萬人，官民比例是1∶18。政府規模的偏大帶來行政管理費用的增加和稅負的偏高，行政管理費用從改革開放到2004年的25年間增長了104倍。另一派觀點則指出，中國的官民比僅為1：198，政府官員規模的問題不是絕對規模偏大，主要矛盾是公務員的比例和結構不合理，從而導致“結構性過?！焙汀斑\行性過剩”。官民比、經濟發展水平、政府財力、農業人口和政府職能是制約政府規模的5個基本因素。上述兩個統計數據的差距是11倍。
因此，在討論政府規模及相關問題之前，其實還需要討論一個更為根本的問題：我國財政供養人口的內涵是什么？事實上，我國財政供養人口的內部存在著結構性差異，即財政供養人口包括行政編、事業編和“影子雇員”群體。單純地以“行政編”或“行政編+事業編”為統計口徑的研究無法清晰地分析我國政府的財政供養人口。然而，至今，國內僅有極個別研究關注這一現象。在國外的研究中，美國各層級政府通過購買服務引入公共服務領域的民營機構被稱為“影子政府”，這些民營機構工作人員的收入來自于政府購買服務的經費，但是又低于公務員。保羅?萊特指出，在1990~2001年間，美國聯邦政府的承包商的數量超過了聯邦雇員，超過了2∶1的比例。1999~2002年間，美國聯邦與地方政府的實際規模是聯邦與地方雇員的近4倍。米爾沃德和普羅文指出，隨著公私合作提供公共服務，美國逐漸出現了“空心政府”。“空心政府”作為一種隱喻，指的是社會力量如企業、非營利組織以政府名義，利用公共資金提供公共產品。
(圖片轉自騰訊新聞“新聞百科”，資料來源：新華網、人民日報)
街道辦事處是中國基層政府的派出機關，是國家與社會交接的地方，其公務人員與民眾生活息息相關。本文基于對街道辦事處的“影子雇員”進行的實證分析，來“窺一斑而見全豹”，以此推斷并分析當前政府公務人員的整體情況。鑒于各層級地方政府的“影子雇員”存在著巨大的復雜性和差異性，如果把其他層級的“影子雇員”納入研究范圍，就會出現更多復雜因素，因此本文囿于篇幅沒有進行討論。
本文提出，中國政府的財政供養人員形成了一個“同心圓”結構，從中心到邊緣依次是行政編—事業編—影子雇員—購買服務，政府與這些人員的關系也呈現出差序變化。與美國相比，我國“同心圓”結構的特點在于，政府雇用了大量“影子雇員”，而不是通過合同外包形成一個“影子政府”。“影子雇員”與“影子政府”或“第三方政府”具有本質差異，兩者的表現形式與產生原由也各不相同。自2013年以來，隨著國辦、財政部、民政部等一系列文件以及《政府采購法實施條例》的出臺，我國的政府購買服務被統一納入了政府采購體系框架，“影子雇員”的走向成為一個尤需關注的問題。
本文力圖以實證性的個案分析來回答以下幾個問題：地方政府的最末端——街道辦事處這一層級的“影子雇員”的規模有多大？部門分布特點如何？本文關注的焦點并非“影子雇員”本身，而是從“影子雇員”入手，探討地方政府公務人員的真實結構。本文的研究數據來源于一個中部城市的一個區——B區的8個街道辦事處。本文通過與對當地政府工作人員的座談、訪談以及查閱當地政府的相關文件等獲取資料。為彌補特定案例缺乏普遍性的缺陷，筆者又對多個地方政府進行了實地調研，并對這些地方政府的公務人員進行了訪談、座談，通過不同地方政府的數據來比較、鑒別。
▍“影子雇員”的構成與分布
B區是某中部省會城市的一個區。這個省無論地理位置還是經濟總量都屬于典型的中部省份。B區轄地面積340平方公里，常住人口126萬，現有8個街道，至2014年9月，全區街道黨政內設機構和下屬事業單位45個，實有工作人員1188人。
下面，我們來看B區的財政供養人口的結構、規模，來尋找地方政府為應對迅速發展的現實情況而突破核定編制的方法。
（一）街道辦事處公務人員的構成
每個街道辦事處的核定編制由兩部分構成：行政編制（內含領導職數）、事業編制。但是，在核定編制之外，還存在著聘用人員、臨時工。從表1可以看出，該區街道辦事處的工作人員構成有以下幾個特點。
第一，超編現象嚴重。全區街道核定編制行政編為134，實有186；事業編219，實有313；8個街道實有人員數超過核定編制146。例如F街道核定編制行政編、事業編分別為9、12，而街道實際工作人員行政崗、事業崗分別為24、48。
第二，官兵比例高，即領導職數與行政編的比例較高。行政編可以分為領導職數與普通行政編。一般每個街道的行政編在23個左右，而領導職數在9個左右，官兵比接近1/2。
第三，政府“影子雇員”遠遠超過了行政編、事業編人員。該區1188名工作人員中，行政編186名，事業單位編313名，聘用人員692人，這些政府聘用人員以各種各樣的名義存在，如國土協管員、計生員、環保協管員、出租屋協管員、社保協管員等。此外，B區的各街道共有網格617個，雇用了974個網格員（協管員）。這974名網格員在街道以下履行行政事務，處于行政系統的更外圍。在既定編制的約束下，政府通過聘用合同制人員、網格員，突破了編制約束，這部分人員正是本文研究的“影子雇員”。在B區，他們的總數是行政編和事業編總數的3倍多。他們既區別于核定編制內的行政編、事業編，也區別于政府向社會購買服務。
（二）街道辦事處承擔的工作
政府為什么需要大量的“影子雇員”？最簡單的解釋是政府工作任務繁重，而機構、編制太少，編內人員無法完成日常工作。我們來看一下街道辦事處的內設機構與承擔事務與職責。
分析7個街道辦事處的內設機構（見表2），可以發現，街道的內設機構通常包括黨政辦、組織辦、宣傳辦、紀工委、武裝部、文明辦、老齡委、綜治辦、工會、婦聯、經濟發展辦、建設辦、物業辦、社會事務辦、就業和社會保障所、財政所、計生辦、司法所、信訪辦、城管辦、安監辦、衛生監督所等。這些內設機構承擔著三類職能。
第一類是上級政府職能的延伸。我國中央與地方二者職權的劃分依據只是范圍不同，國務院的工作范圍包括：一國范圍內的經濟工作和城鄉建設、教育、科學、文化、衛生、體育、計劃生育工作、民政、公安、司法行政和監察、對外事務、國防建設事業、民族事務、僑務等。街道只是基層政府的派出機關，但是，街道擁有國防、僑務、對外事務等之外的其他國務院的工作職責。此外，街道工作還包括組織、宣傳、紀檢等黨群工、工青婦等工作。上級政府、職能部門的績效考核、工作評比往往會提出一些“硬性條件”，即要求街道有機構、人員、滿足條件的場地等，如果這些條件不符合，在考核與評比中就會落后。
例如，人力資源和社會保障部規定每萬人必須配備一個勞動監察人員，社會治安防控體系要求專職治安輔助人員應達到當地人口比例的萬分之十五左右，等等。為了完成上級政府、職能部門交付的任務，應對績效考核，街道不得不設立相應的對口部門。由于核定編制的約束，所以街道的應對之策是一個部門同時掛多塊職能部門的牌子，一班人馬同時扮演多種角色（見表3）。也因此，中央政府屢屢提及精簡機構，到基層卻沒有產生什么影響，原因是機構精簡了，但是，幾個機構都擠到一個機構里面，每個機構里的人員并沒有減少。核定編制減少了，但是，公務人員并沒有減少，只是從扁擔的一頭被擠到扁擔的另一頭，減少的編內人員成為增長的“影子雇員”。
第二類是經濟管理職能。街道辦事處沒有一級財政。然而，現實中，部分街道不僅有一級財政，而且還要面臨經濟的績效考核。B區區政府與街道實行財政包干制，分灶吃飯，實行“核定基數，定額上繳（補助）、超收分成”的財政體制。街道的財政收入包括3部分：一是區內相關稅收的返還。二是街道的收入。如2010~2013年，街道撥款分別為4755萬元、8717萬元、8518萬元、7965萬元。三是其他的收入。2010~2013年，這部分收入分別為2540萬元、2841萬元、4635萬元，主要包括房租收入、利息收入、綠化租地收入、其他零星收入等。因為街道沒有國有土地使用權，而街道也面臨著巨大的財政壓力，所以，當縣（市）獲取財政收入的主要方式已經從“經營企業”發展到“經營土地”，而街道只能停留在“經營企業”的階段。在增長壓力的驅動下，招商引資也成為街道的重要工作之一。
第三類是街道為群眾提供的公共服務。這些服務包括：就業和社會保障、雙擁優撫、殘疾人服務、司法服務、黨團服務等。隨著城鎮化的高歌猛進、人口年齡結構的變化、流動人口的增多、失業下崗人員的劇增、城市環境污染加劇等問題，這類公共服務的需求迅速增加。而且，近幾年來，公民在文化生活服務、便民服務、工商服務、慈善服務等方面又對政府職能提出了新要求。
這三類工作中，第一類面對上級政府，第二類面向市場，第三類面向社會公眾。街道的目標設置、資源發放、官員委任都取決于上級政府，因此，上級政府交辦的事項通常被放在優先位置。街道辦事處是政府的派出機關，應在上級黨委、政府的領導下，貫徹黨的路線、方針、政策和國家的各項法律法規。然而，基層政府的職能部門如各局、委、辦都會把自身的任務通過考核問責的形式下達到各街道。街道盡管不情愿，但是必須對這些任務托底。因此，有人稱街道辦事處是“筐”，有人稱為是“缸”，更有人稱為是“集裝箱”（后兩者更形象地指出基層政府無處可逃）。
第二類工作，即招商引資對于市、區層級政府而言還是易事，對于街道而言純粹是難事，因為街道層面并不具體招商引資的政策協調能力，然而，基層政府與街道的分稅、分成涉及街道工作人員實實在在的收入，因此，他們也不得不把招商引資列為重要工作，一些官員把街道的“招商引資”稱為“找商引資”。
第三類工作主要由街道行政服務中心、社區服務中心提供。在“錦標賽”式的官員晉升體制下，地方“一把手”的升遷并不取決于公眾滿意度。即使對普通政府工作人員的績效考核，民眾也沒有直接的表達權與參與權。因此，這類工作通常被放到最后考慮。然而，這類工作又是“服務型政府”的主要內容，量多事雜，占用了相當一部分公務人員，而且每個人的工作處于超負荷的狀態。B區街道和社區兩級都設立了行政服務大廳，每個社區行政服務大廳都需配備工作人員4~6名，因此占用了相當數量的人力。B區人力資源社會保障公共服務人員與服務對象的比是1∶15625，而全國為1∶6359。
（三）“影子雇員”的部門分布
“影子雇員”在不同地區街道辦事處的部門分布有一些共同規律。下文將以B區A街道為例，按照社會管理、經濟管理、公共服務、綜合行政幾類職能分析“影子雇員”的部門分布差異（見表4）。
該街道有行政編22個，事業編41個，“影子雇員”130名（包括59名聘用人員和71名網格員）。首先，雇用“影子雇員”最多的是社會管理部門。尤其是綜治維穩、城市管理、計劃生育等實行“一票否決”的部門。A街道59名聘用人員中，有15名分布于綜治維穩、城市管理、計劃生育等部門，此外還有71名網格員。雖然街道辦事處作為派出機關，并沒有執法權，也沒有法定的執法隊伍，但是在現實中，街道辦事處要履行屬地管理的職責，是上級政府各職能部門執法隊伍的牽頭單位。在城鎮化和工業化的進程中，我國的環境污染問題日益嚴重，公共衛生等突發事件頻發，這使綜治維穩、城市管理、安全檢查、環境衛生管理等部門工作量增大，在這些部門集中了一批環保協管員、交通協管員、治安協管員等。近年來，甘肅、南京等地方政府陸續出臺了一些意見，規定聘用人員只能從事與行政執法相關的輔助工作。但事實上，大量的聘用人員在行使執法權。例如，河北省法制辦從2014年6月1日起開始對全省各級各類行政執法人員進行了一次全面清理，共清理行政執法人員81720名，占現有持證人員總數的35%。其中，“臨時工”和合同工占15.56%。換言之，在此之前，有12715名執法人員其實是“臨時工”和合同工。
其次，“影子雇員”分布較多的是經濟管理部門。雖然街道沒有一級財政，但是各街道辦事處一般都設有經濟發展辦公室、招商中心、財稅工作部等。例如，A街道59名聘用人員中，有32名聘用人員從事經濟管理類工作，其中，經濟發展部5名，土地規劃部5名，重點工程部7名，招商中心2名，財稅工作部5名，城鄉統籌辦公室8名。再次，綜合行政部門也占用了一部分“影子雇員”。綜合行政部門通常是為街道領導服務的機構，除了綜合辦公室之外，往往還掛著組織辦、效能辦、紀檢監察室等牌子。除了行政編、事業編外，一般每個街道的綜合行政部門都有5~7名聘用人員。A街道的59名聘用人員中，綜合行政部門占了8個名額，其中，黨政綜合辦公室占了5個，行政辦公室占了3個。最后，聘用“影子雇員”最少的是公共服務類部門。在我國社會老齡化、城鎮化、工業化的轉型過程中，老年人口、流動人口、失業人口等急劇增加，公民的需求日益激增而且多元化。提供公共服務成為基層政府的核心職能。但是，“影子雇員”主要工作并不是提供公共服務。例如，A街道59名聘用人員中，僅有7名分布于社會事務辦、就業和社會保障事務所。
可見，“影子雇員”在不同行政部門間的分布存在結構差異，主要集中于社會管理部門。之所以如此，與當前地方政府的績效考核制度密切相關。從街道辦事處“一把手”的角度來看，“首先要考慮的是影響‘帽子’的工作，如計劃生育、信訪等‘一票否決’的工作，然后如果還有精力才會考慮公共服務等。”地方官員對實行“一票否決”考核的事項特別敏感，在這種壓力型的激勵機制下，地方官員最關心的并不是政績突出，而是不出事。為了避免因為一項工作出現問題而在目標責任考核中被徹底否決，相應政府部門會投入大量的人力資源，努力圍追堵截，嚴防死守。而涉及“一票否決”的主要是計劃生育、綜治維穩、城市管理、安全生產等社會管理工作，這類工作的特點是“勞動密集”，僅僅依靠核定編制內的公務人員無法完成。例如，為保證計劃生育責任目標的實現，地方政府就需要動員大量的人力執行監督職能，為了保證信訪責任目標的實現，地方政府需要大量的人員截訪、控訪。其次是經濟管理部門，為了解決上下級政府之間的信息不對稱問題，政府官員趨于使用“資源密集型”的政績工程來發出信號。相形之下，提供并改善公共服務并沒有成為“影子雇員”的主要任務。
▍“影子雇員”的招錄與激勵
“影子雇員”以政府代理人的身份出現，執行國家的行政權力，卻缺乏相關法律法規的監管，他們在招錄、合同簽訂、福利待遇、考核晉升等方面都不同于一般的編內人員。然而，從政府的角度看，政府采用多元化的雇用形式，以遠低于雇用編內人員的行政支出，獲得了各種形式的人力資源。
（一）錄用與合同簽訂
“影子雇員”的錄用方式有以下幾類：占編不入編、單位自行聘用、勞務派遣、“臨時工”、退休后返聘等。
第一，占編不入編。“占編不入編”通常錄用一些專業技術人員，因為人事審批程序比較煩瑣，所以用人單位采用了這一程序。錄取需經上級政府的常委會議討論決定，上級勞動人事部門采用公開統一招聘的方式，人社局、監察局等部門聯合成立招考小組，面向社會公開招考，錄用程序包括正式的筆試、技能測試、面試、體檢、公示等，要求錄用對象有大專、大學或研究生的學歷、學位。這部分人員不納入編制，參加社會保險，工資由財政專項支出，經費由財政部門根據用人單位的行政附屬編制空額數，參照行政機關在崗職工上年度平均工資水平核撥。
第二，用人單位自行招聘。對于招聘程序、工作職責，沒有明確的規定。用人單位直接與“影子雇員”訂立勞務合同。有些“影子雇員”是通過一些隱秘的渠道進入，先以聘用人員身份進入，隨后尋找機會轉為事業編制，到一定級別再轉公務員編制。
第三，勞務派遣。用人單位與人才服務公司簽訂合同，而人才服務公司再與個人簽訂合同。簽訂勞務合同的一般是臨時性、輔助性和替代性的工作，如為保障機關辦公和職工生活而提供勞務服務的司機、打字員、保安、保潔、食堂工作人員等。
第四，“臨時工”。一般用人單位與“臨時工”只存在事實勞務關系，而不簽訂任何勞務合同，也不到勞動保障部門備案。市政部門集中了大量的“臨時工”，他們干的是本單位最臟、重、累、繁的工作，得到的報酬卻往往與勞動付出不成比例。
各類“影子雇員”的錄用主體、要求、程序等都不同，因此，各類人員的素質、工作效率也存在顯著差異，其中由上級政府統一招錄的“占編不入編”人員的錄用要求與正式公務員差別不大，承擔工作與公務員也沒有差異。單位自聘人員、勞務派遣、“臨時工”的錄用門檻一般低于編內人員。但是，這些人員的共同點是缺乏編制的保障，隨時可能被解雇，因此，他們工作的強度高于編內人員，往往承擔起編內人員“不愿做、不能做、不屑做、不想做”的工作，他們的工作效率一般反而會高于同崗位的編內人員。
（二）福利待遇
“影子雇員”待遇與政府編制內工作人員有明顯的差異。其中，聘用工的年收入在行政編的1/3~2/3之間。如B區行政編人均年收入最高14.9萬元，最低8.8萬元，聘用人員最高10.2萬元，最低2.7萬元，例如上述B區A街道，行政編的平均年收入為10萬元，聘用人員6萬元（見表5）。“影子雇員”內部的待遇差別也很大，社區協管員比聘用工的工資就要低許多。例如B區街道正式聘用人員最高10.2萬元，最低2.7萬元，而各類協管員平均工資才2.4萬元，聘用人員一般都購買“五險一金”，而協管員都不購買五險。在其他地區的調研時，我們了解到，一般編外人員的工資僅占編內人員工資的25%左右。由于招錄簡單、管理靈活，“影子雇員”成為一些單位的廉價勞動力。
“影子雇員”的工資收入來源非常模糊，但主要來源是公共財政撥款。基層政府的支出項目分為辦公支出、人員經費支出、服務群眾專項支出、其他支出四大項。我們在數個地方的訪談結果顯示，部分“影子雇員”，尤其是長期聘用工的工資會列入“人員經費支出”。也有部分列入“專項支出”，如再就業專項資金或其他專項，當然，哪部分人員列入哪一個專項經費內，當地的政府工作人員也很難說清楚。還有一些地方列入“其他支出”的，例如，一些地方都把綜治維穩的費用列入“其他支出”。更有一些部門的“影子雇員”的工資并沒有納入財政保障，只能依靠部門收費、罰款發放，例如，街道辦事處的編外計劃生育員，收入多來自于計劃生育的罰款，交通協管員的收入來自于交通執法的罰沒款項返還部分。
做事的費用被“影子雇員”的人頭費擠占，成為基層政府的普遍現象，以費養人、以罰養人，造成了基層政府的亂收費、亂罰款的情況。與此同時，基層政府提供的公共服務被社會管理擠占。
（三）考核與晉升
編內人員只要沒有被辭退或開除，就可以一直工作到退休。而“影子雇員”的工作年限一般在合同中限定，通常是1~5年不等，如果繼續留用，就需要續聘?？己说臉藴室膊煌?，編內人員通常“合格”即可，而有的地方政府規定“影子雇員”兩年考核不是“合格”就不能續聘。而且，“影子雇員”一般不能像編內人員那樣參加提職晉升、職稱評審，因此，他們的年資無法累積，但是，通過正式的招考程序招錄的聘用工，如果再去報考公務員，錄取的概率會相對高一些。
可見，地方政府聘用“影子雇員”的責權利不相稱。雖然政府部門增加了公務人員，干活的人多了，但是，既不需要增加相應的行政開支（或者用罰沒創收款支付，或者“人員經費”擠占“專項事業經費”），也沒有增加相應的責任，如果編外人員涉及追責的問題，可以拋出“臨時工”的身份來推卸政府責任。因此，政府有充足的動力去擴張人員規模。
▍“影子雇員”的規模與分布差異
“影子雇員”的存在不僅是一個明顯的事實，而且規模極其龐大，同時，在不同地區間，“影子雇員”的規模存在明顯差異。
（一）街道辦事處“影子雇員”的規模估計
街道辦事處這一層面的影子雇員有多大規模呢？據統計，2013年我國城鎮常住人口為73111萬人。我們采用以下兩種方法來估算街道這一層面的“影子雇員”。
第一種方法：把B區作為一個個案，全國共有7374個街道，每個街道共有86.5個聘用人員（式1）。2013年共設有街道辦事處7374多個，全國街道一級的影子雇員數量（式2）約為637851。
式（1）：692÷8=86.5
式（2）：86.5×7374=637851
第二種方法：按照B區每個公務人員服務的常住人口，可以算出73111萬城鎮人口共需城鎮公務人員1063107人（式1），然后，依據公務人員與影子雇員的比重，全國街道一級的“影子雇員”數量（式2）大約為619250人。
式（1）：81.7萬/1188人=73111萬/城鎮公務人員
式（2）：692/1188=影子雇員/1063107
按照以上兩種估算方式，全國的街道辦事處的聘用人員約為62萬~64萬左右。往同心圓的更外圍看，街道辦事處的編外人員還有更邊緣的“協管員”存在，像B區8個街道共有974名。如果按照這個比例估算，全國就有近90萬名“協管員”。兩者相加，僅街道這一層級，“影子雇員”將近154萬。
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（二）不同地區街道辦事處“影子雇員”的比較
不同的城市因所處工業化、城鎮化、老齡化的不同發展階段，城市管理的復雜性不同，公民需要的服務等不同，“影子雇員”的數量存在差異。為保證上面所估算數據的精確性，我們又對其他一些地區進行了調研，并把不同地區的數據進行比較。下面是另外3個街道辦事處的人員構成。
（1）JH街道——東部沿海經濟發達省份的省會城市的一個街道，24個行政編、24個事業編，聘用人員有123個，此外還有各類輔助性工作人員140人。因此，“影子雇員”是編內人員的5.5倍。
（2）SK街道——東部沿海經濟發展特區的一個街道，行政編30人，執法編30人，事業編37人，再加上7~8名公務人員，街道還有286名協管員和社區工作人員。因此，“影子雇員”是編內人員的3倍。
（3）KJ街道——另一東部沿海大城市的一個街道，街道辦事處的行政編與事業編約為100人左右，而聘用人員約為200人左右，但是，如果算上街道下的協管員等工作人員，則有1000人。因此，“影子雇員”是編內人員的10倍。這些地區“影子雇員”的比例都遠遠高于B區。因此，前面依據B區做出的估算還是比較保守的。
▍地方政府公務人員的“同心圓”結構
傳統官僚科層制是提供公共服務、實現公共政策目標的主要組織模式，然而，從上述街道辦事處的“影子雇員”實證分析可知，中國地方政府在核定編制之外，還招錄了規模龐大的“影子雇員”。
“影子雇員”是中國特殊現象，還是各國的普遍現象？中國地方公務人員的結構有什么特殊性？這種特殊性是否反映出中國地方治理具有特殊形式？
（一）介于科層制與合同外包之間的“影子雇員”
在經濟學理論中，產品是由企業雇用員工直接生產，還是把一部分生產環節外包給其他企業生產，這一直是一個重要問題?？扑沟热藢Υ诉M行討論，由此提出了企業的邊界問題。內部生產還是外包生產對應著兩種不同的組織形式——雇傭制與合同外包制，在雇傭制中，企業直接向雇員發布指令，而在合同外包制中，企業作為委托人，向代理人（承包企業）購買產品或服務。兩種組織形式下各主體的權利—義務關系不同。雇傭制下，企業與雇員簽訂合同，企業組織雇員直接生產產品，企業對雇員的生產行為承擔責任；在合同外包制中，企業與代理人（承包企業）簽訂合同，代理人有充分的自由裁量權決定產品的生產過程，但是產品的質量、數量等由委托人決定。
經濟學關于企業直接生產還是外包生產的區別對于行政組織具有啟示意義?？茖又婆c合同外包制可以對應直接生產與合同外包。“影子雇員”與傳統的官僚科層制有差異，但仍然屬于科層制的范疇，原因在于：政府部門作為委托人，不管是對公務員還是“影子雇員”都擁有正式的權威，控制著他們的人事權、指導權、監督權和剩余控制權（如否決權、干預權），后者只具有決策的執行權。
當然，“影子雇員”屬于科層制的變異，兩者的不同之處在于：第一，從經濟激勵來看，“影子雇員”不同于正式雇員。激勵是指工作人員的收入與其提供服務的努力是否高度相關?？茖又茖儆谌跫?，正式雇員不具有剩余索取權，但是，“影子雇員”擁有強激勵和部分剩余索取權，“影子雇員”無法享受同單位同崗位的編內人員的工資、晉升、醫療等福利待遇，他們的工資大多來源于地方政府的“專項經費”、“罰沒創收款”，類似于“交夠上級的，剩下的就是自己的”，因此，他們對于罰沒款具有部分剩余索取權。第二，正式雇員對于以組織名義做出的行為，不需要承擔責任。“影子雇員”承擔該單位的實際工作，承擔部分崗位職責，擁有行使行政權力的一定自由裁量權，政府部門本應對其行為承擔責任，但是實際上政府部門往往不承擔涉及的相關追責。新聞中的“臨時工”往往是“替罪羊”的代名詞。
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從寬泛的意義上看，“影子雇員”可以視為一種特殊的合同外包。但是，嚴格而言，兩者還是存在著明顯區別：第一，前者是購買個人的勞務，而后者是購買組織提供的項目，前者是政府出錢“養人”，而后者是“養事”。外包生產的合同性質比較特殊，操作中視為一種特殊的民事合同，標的物是政府所需的“服務項目”，一般包括政府自身所需的服務和政府提供給社會公眾的服務。而政府與“影子雇員”簽定的一般是勞務合同，合同標的物是雙方的雇傭合同關系。
第二，成本核算不同。任何一個政府部門在決定是由內部直接生產還是外包生產時會面臨一個基本的決策：直接生產的成本和外部生產的協調成本。政府管理“影子雇員”僅面臨內部協調成本，而合同外包中政府面臨著與外部組織的交易成本。
第三，工作方式不同。合同外包中，原來政府與社會力量是垂直的管理關系，現在轉換為購買合作關系，政府通過對承包方提供的公共產品的數量、質量、價格等進行控制，從而滿足公民需求，政府的主要工作不是管理雇員，而是配置和指揮資源網絡，最大限度地增加公共價值，因此，合同外包對政府部門提出了更多要求，提高了政府的監督成本與協調成本。而政府控制著“影子雇員”的人事權、指導權等，通過管理、監督“影子雇員”直接提供公共產品。
第四，責任分擔機制不同。外包合同中的承包方不能以政府的名義從事活動。換言之，合同外包中，政府工作崗位實現了向社會的轉移，政府與承包方的合作跨越了國家—社會邊界，公共財政的使用與政府分離，政府可能出現“空心化”現象。而“影子雇員”可以以政府名義活動，代表所在部門執法或工作，因此，這是政府工作崗位的擴張。政府與“影子雇員”的合同仍然屬于政府內部契約，政府可以延續原來的管理方式，整合性和一體化協調更強。
（二）地方政府公務人員的“同心圓”結構
基于以上分析，可見“影子雇員”與政府部門的關系介于傳統的科層制與純粹的合同外包制之間，但是，從本質上仍然屬于科層制的范疇。依據政府公務人員的不同性質來看，實際上政府公務人員形成一個“同心圓”結構，從中心到外圍依次為從科層制——影子雇員——合同外包，呈現出一個漸變的譜系。政府與雇員的聯系、責任機制等相繼減弱。但是，這個譜系內的成員都不同程度地介入政府職能（見圖1）。
合同外包中，政府進一步利用社會的人力、物力資源，并與社會建立起合作關系。政府從原來的封閉狀態轉化為開放狀態，突破了原來的邊界，不僅使用行政性資源，而且吸收了大量的社會資源，為我所用，擴大了權力范圍，提高了政府治理能力。從“影子雇員”到合同外包的轉變，是從科層制到合同外包的轉變，不僅是一種治理方式的轉變，而且需要從理念到實踐的切實轉變。
當前，中國地方治理過程中雖然零星采用了合同外包的方式，但是，各地更多偏向于雇用“影子雇員”。即使是“影子雇員”內部，也存在著從上級政府批準的占編不入編——單位自聘的聘用工——勞務派遣——臨時工的漸變譜系。中國的“影子雇員”是在壓力型體制下，地方政府官員為應對“一票否決制”的考核而突破編制約束，利用了一大批社會上的人力資源。由于政府并沒有明確這些“影子雇員”進入的程序、方式、期限，并對其進行合理規制，導致政府公務人員中又逐步出現了一個“灰色地帶”。
（三）比較視野下中國地方公務人員結構的特殊性
從國際比較的視野看，“影子雇員”與合同外包的差異凸顯出當下中國地方治理的特殊性。地方治理方式受到一國歷史文化淵源、政治行政體制、社會風俗等的影響。20世紀70年代以來，為應對復雜而快速變革的時代需求，政府官員開始在傳統的官僚科層制之外尋求新的治理模式。在英國、美國、澳大利亞等“盎格魯—薩克遜”傳統的國家，社會中存在著大量的志愿組織、社區組織、慈善組織等，政府從服務的生產者轉變為組織者、提供者。政府通過合同外包提高公共服務的供給能力。合同外包把服務的生產從政府內部的雇員轉移到外部的社會組織或企業。
在這樣的背景下，這些國家的政府外圍出現了一個規模龐大的“影子政府”。就像保羅?萊特描繪的，20世紀50年代的美國政府是“金字塔形”，60年代是“房屋形”，80年代是“五角形”，現代政府是被“影子政府”包圍的“圓形”。美國的“影子政府”更多地體現為通過合同外包形成的第三方政府。政府外包服務，不僅涉及教育、醫療衛生等傳統公共服務，還涉及監獄管理、情報收集、軍事活動如戰時緊急醫療救助、空中管制監視、保護大使館、消滅毒品種植基地等等。營利企業、非營利組織利用公共資金提供公共產品和公共服務，由此形成了政府和公共支出的分離。一些政府部門實際上變成了承包合同的管理機構。由此，美國政府主要應加強管理合同、管理第三方政府、管理公共資金的能力。由于政府管理委托—代理關系的難度、公共利益的考量、市場競爭主體的缺失等因素，美國政府合同外包的潮流在2002年左右開始發生一定程度的逆轉。
政府能力在一定程度上制約著服務生產的轉移程度。服務生產外移的前提是社會中有大量的專業性組織的存在，它們之間可以通過競爭降低成本，提供更好的公共服務。我國從計劃經濟時期的“總體性社會”發展至今，社會的自組織能力還比較薄弱，多數社會組織不具備承接服務的能力。在這種特殊的背景下，政府服務生產的職能無法從政府內部順利向外轉移給社會力量。另一方面，我國地方政府協調、組織社會資源的基礎能力相對較弱，而控制能力卻非常強大，可以不與社會討價還價而強勢地動員社會上的人、財、物資源來直接完成目標。因此，地方政府更多雇用“影子雇員”來應對現實問題。
兩者相比，購買個人服務還是購買組織服務并沒有本質的區別，來自于納稅人的公共開支都被社會所用，“影子雇員”、合同外包都可以成為提供和改善公共服務的一種方式，然而，根本問題在于，“影子雇員”與合同外包為社會提供的內容有所不同。中國地方政府的“影子雇員”并沒有致力于為公民提供公共服務與建設公共服務體系，而是主要從事社會管理；合同外包在一些國家從公民“吃福利”到“找工作”的過程中扮演了主要角色，而中國地方政府的“影子雇員”利用了更多的社會資源以應對上級政府的考核。
▍簡短的結論
政府公務人員是行政體制中的重要一環，既關系到政府行政支出，也關系到政府職能的履行。中國政府規模是“偏大”還是“偏小”？“羅生門”式的爭論其實起源于公務人員的差序結構。在公務人員的“同心圓”結構中，如果統計到不同的層面，那么得出的結論自然不同。是否把“影子雇員”列入統計口徑，對政府規模的判斷尤其會產生重大影響。
改革開放以來，我國數次行政體制改革都以控制行政機構與約束行政編制為主要目標，其背后的邏輯是通過精簡行政機構與人員，理清政府、市場與社會的邊界，解決政府職能越位的問題。然而，“影子雇員”并非某一個地方政府、某一級地方政府的獨特現象，地方政府不受編制約束，擴張人員規模已經蔚然成風，一種穩定的組織現象背后必然有其激勵機制和制度背景。組織變革既包括機構重組，也包括流程再造和治理原則的反思。從這一角度反思“影子雇員”的形成，會有以下啟示。
第一，從機構重組的角度而言，我國的政府職能需要全盤梳理與考量，政府職能的越位、缺位、錯位同時存在。中國特色的社會主義性質的特定要求，工業化、城鎮化、老齡化的特殊發展階段出現的大量管制與服務需求，服務型政府建設的要求等，都是機構重組的約束性條件。因此，機構重組的基本前提是需要理順國家—社會關系、政府層級間關系、職能部門間關系。在市場優先、社會自治的基礎上，相當多的政府職能應當轉移出去，同時，實現管理與服務的重心下沉，當前尤其要突出提供優質公共服務的重點。精簡機構與人員僅僅是機構重組的內容之一。
第二，從流程再造的角度而言，職能轉移、激勵機制、公共財政與公共人力資源的投入等息息相關，換言之，數量龐大的“影子雇員”之所以存在，部分正是因為政府職能轉移不到位、管了許多管不了也管不好的事，地方政府面臨的激勵機制又促使其雇用大量的“影子雇員”來加強社會管理，同時擠占了本應用于公共服務的人力與財政資源。因此，在明確政府職能的基礎上，應建立起與此相關的一系列流程，如與此相匹配的政府績效評估制度、財政保障制度等，這樣，精簡行政機構與人員才有了依據與保障。
第三，從治理原則反思的角度而言，在全球化治理革命中，為應對財政壓力，應對復雜多變的社會需求，在傳統的科層制模式之外，吸收社會參與，實現權力共享，提高政府與市場、社會合作共治的能力，這已經是一種普遍趨勢。至于用什么形式來提高政府的治理能力，不同國家存在著不同形式?！?strong>影子雇員”與合同外包的根本差異不在于“養人”還是“養組織”，而在于是否為公眾提供了更多的服務。如何使地方官員能夠回應公民需求，而非單純關注上級政府的考核，需要對治理原則進行反思。
2013年9月30日，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》出臺，新一屆國務院對進一步轉變政府職能、改善公共服務做出重大部署，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度，就政府向社會力量購買服務提出了指導意見；2014年12月18日，民政部、財政部公布了《關于支持和規范社會組織承接政府購買服務的通知》；2015年初，民政部、財政部、工商總局制定了《政府購買服務管理辦法（暫行）》；2015年3月1日，國務院公布了《政府采購法實施條例》，明確政府采購服務包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務，從而在宏觀政策上，把政府購買服務納入了政府采購的框架體系中。國務院及相關部委密集出臺政策，對政府購買服務提出了政策指引。這就要求政府轉變觀念，從直接生產服務向購買服務轉變，要求政府能夠吸引各種社會資源，構建起一個多元治理網絡，并主導網絡發展、協調網絡資源、推進網絡優化。
值得注意的是，政府合同外包要求對治理原則進行反思，治理流程進行再造，治理機構進行重組，由此必然帶來對政府能力的重塑。政府購買服務的政策推進在一定程度上會促使政府從“養人”向“養事”轉變。然而，在現實中，我們通過大量調研也發現，政府購買服務的順利實現，既取決于社會力量的承接能力，也取決于政府的協調、組織、管理社會力量的能力。考慮到當前的現實情況，“影子雇員”的問題在一定時期內還會存在，并對中國地方治理產生影響，因此，亟須得到更多的關注與研究。
本文原載《管理世界》2015年第10期，原標題為“中國地方政府的‘影子雇員’與‘同心圓’結構——基于街道辦事處的實證分析”。圖片來源于網絡，如有侵權，敬請聯系刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯系版權方。
