??信強?| 復旦大學臺灣研究中心

【導讀】1月20日，拜登正式宣誓就職第46任美國總統。就在一周前，美國解密一份2017年制定的“印太戰略文件”，其中提到保衛包括中國臺灣在內的所謂第一島鏈，并通過扶持印度來制衡中國。按美國慣例，所謂機密文件一般在30年后解密，其被特朗普政府提前解密，頗有迫使繼任總統“蕭規曹隨”之意。但實際上，美國印太戰略之心已不是秘密，以至于這一解密并未引發足夠關注。

不過，作為這一戰略的重要組成部分，臺灣問題及其背后的國際政治可能持續發酵。本文作者分析：(1)當年美蘇爭霸時，壓力之下的美國實行聯中抗蘇，逐步拋棄臺灣當局，而臺灣也淪為美國“戰略棄子”。(2)1992-2012年間，美國霸權日熾，有意重啟臺灣戰略定位，將其變成“戰略棋子”，以牽制中國大陸。(3)2013年后，隨著中國實力增強，美國更重視利用臺灣問題制衡中國；然而一旦臺海陷入危機，美國也可能會被拖入一場并無完全勝算的危機中。實際上，臺灣對于美國戰略利益的價值和危險性，主要取決于中美兩國實力對比。實力差距越大，美制造臺海分裂的戰略成本越低，臺灣對其戰略價值越高；差距越小，美扶持臺灣的戰略成本越高，戰略危險性也越高。作者指出，當全球權力格局真正進入中美并駕齊驅的時代，無論誰當總統，美國再次拋棄臺灣這一“戰略高危資產”，將是必然結果。

本文原載《臺灣研究集刊》2020年第4期，僅代表作者觀點，特此編發，供諸君思考。

“戰略高危資產”：權力格局、中美關系與臺灣戰略角色的嬗變

根據結構現實主義的理論推演，在一個由國家行為體主導的、以無政府狀態為基本組織原則的國際體系中，體系結構———主要大國之間的權力對比———對于國家的政策選擇和決策行為具有舉足輕重的影響力和塑造力。

縱觀兩岸關系發展的曲折歷程，自1949年兩岸陷入分裂狀態以來，至1979年中美建交聯手抗衡蘇聯，再至1991年冷戰結束后美國獨霸全球，國際體系權力結構的發展演變致使美國對臺政策也隨之多次出現重大調整。近年來，隨著中國綜合國力的迅猛發展，中美兩國綜合實力的差距不斷縮小，使得國際體系權力結構逐漸開始向中美兩強并峙的格局演化，進而導致臺灣在美國戰略棋局中的角色正在發生新一輪的嬗變。

▍“戰略棄子”：美蘇“兩極對抗”與臺灣（1979-1991）

第二次世界大戰結束后，美蘇兩大陣營旋即陷入兩極激烈對抗、爭奪全球霸權的冷戰狀態，中國國共內戰的走向與結局也直接牽動著美國全球戰略的布局。隨著蔣介石集團于1949年敗逃臺灣，杜魯門政府基于美蘇兩極對抗不斷升級的現實，一度籌劃“拋棄蔣介石”，以爭取新中國不要徹底倒向蘇聯陣營并與美國為敵。為此，杜魯門政府采取了一系列舉措，包括于1949年2月宣稱“等待塵埃落定”，1949年8月發表《美國與中國關系》白皮書，1950年1月5日發布《關于臺灣問題的聲明》，以為“拋棄臺灣”做輿論和政策上的準備。

但是隨著 1950 年中蘇同盟的正式建立，尤其是朝鮮戰爭的爆發，美國試圖拉攏中國、離間中蘇關系的希望隨之破滅。此后，美國對臺政策也從“棄臺”轉向扶持蔣介石當局，包括派遣第七艦隊進入臺灣海峽巡航阻撓大陸解放臺灣，在臺灣部署大量美軍甚至戰術核武器，并于1954 年 12 月簽署美蔣“共同防御條約”，將臺灣納入與中蘇社會主義陣營對抗的安全體系，也使得中美關系陷入長達數十年的嚴重對立和沖突。

此后，由于美國深陷越戰泥潭，國力遭到嚴重削弱，在與蘇聯的兩極對抗中漸處劣勢，美國開始尋求改善與中國關系的機會，以扭轉其在美蘇爭霸過程中的不利局面。在獲知1969年3月中蘇在珍寶島爆發流血沖突的消息之后，亨利·基辛格便意識到“機會終于來了”。

1969年8月8日，美國國家安全委員會及中央情報局聯合起草題為《國家安全研究的回應第14號備忘錄》的報告，全面評估了美國調整臺海政策對改善中美關系的重要性，明確指出臺灣問題是改善中美關系的主要障礙，美國既無需要亦無義務征得國民黨當局的同意才能改善中美關系，而美國的目標則是阻止中國與包括蘇聯在內的其他任何大國結盟反對美國及其盟友，但同時要避免直接的中美軍事對抗，包括避免中美在臺灣海峽地區爆發沖突。

上述報告表明美國開始鄭重考慮通過“拋棄臺灣”換取與中國改善關系。同年10月6日，美國助理國務卿馬歇爾·格林( Marshall Green) 進一步提出調整方案，建議通過撤走第七艦隊在臺灣海峽巡邏的軍艦、削減美國在臺灣駐軍數量等措施，爭取在華沙恢復與中國的談判。1970年2月，美國駐波蘭大使沃爾特·斯托塞爾( Walter Stoessel) 在與中國外交代表會面時指出，“美國在臺灣問題上對北京并無惡意，美在臺灣所設立的軍事基地并非對華顯示軍事威脅。當越南戰爭結束后，可以將在臺灣的軍事設施減少，美方愿意做出讓步以滿足中方的政治需要。”1971年7月，基辛格秘密訪華，在與周恩來總理的會談中表示美國愿意就“從臺灣撤軍議題”與中國協商，以換取中國在結束越南戰爭方面的支持。

經過中美雙方的共同努力，1972年2月，尼克松總統開啟中美破冰之旅，訪問北京。在與周恩來總理的會談中，尼克松重申了美國在臺灣問題上的“五項原則”( Five Principles) ，并明確表示:?“我們知道臺灣問題是實現關系完全正常化的障礙，但我們將在我先前闡述的框架內追求正常化。”在經過一番艱苦的談判之后，中美發表《上海公報》，就此確立了美國一個中國政策的基本框架，也邁出了美國“拋棄臺灣”的基礎性一步。

此后，美國開始逐步削減在臺灣的軍事存在，降低與臺灣當局的往來層級與頻率，同時著力改善與中國的關系，加強中美攜手抗蘇的戰略合作。隨著蘇聯在全球層面發起戰略攻勢，包括插手安哥拉內戰、染指越南金蘭灣、出兵占領阿富汗等，為了扭轉“蘇攻美守”的戰略態勢，吉米·卡特總統決心全力推動中美關系正常化。1978年7月至 12 月間，中美圍繞臺灣問題等關鍵議題開展了多輪談判，美方最終同意接受鄧小平提出的“建交三原則”與中華人民共和國建交，同時只與“臺灣人民保持文化、商務和其他非官方關系”。中美建交不僅推動了兩國關系的跨越式提升，同時也標志著美國對臺政策的重大轉折。

此后，美國對臺政策雖然時有倒退，例如在里根政府初期，便曾因對臺軍售等問題而引發中美矛盾，但是面對日趨白熱化的美蘇對抗，里根很快改弦更張，尤其是在中美分歧最為嚴重的對臺軍售議題上做出了重大調整。1982年4月，里根致信鄧小平，表示美國在售臺武器問題上將采取靈活態度。時任副總統的喬治·布什在與鄧小平會談中也明確指出，里根真誠地想要在售臺武器問題上與中國達成協議，雖然里根“不愿接受終止對臺軍售的日期，并不等于行政當局要永遠對臺軍售”。時隔不久，中美發表《八·一七公報》，兩國關系也由此迎來罕見的“合作蜜月期”。

總體而言，在美蘇全面且激烈對抗的兩極權力格局下，美國因美蘇爭霸的壓力所迫，基于聯中抗蘇的戰略所需，逐步對其對臺政策做出了重大調整，以 1972 年尼克松訪華為起點，直至1979年中美建交，標志著美國在官方層面正式“拋棄”臺灣當局，臺灣也就此淪為美國的“戰略棄子”。此后盡管中美關系依然多有波折，但是歷屆美國政府在臺灣問題上基本能保持克制，保證了兩國關系的總體穩定。歷史證明，美國“拋棄臺灣”以換取中美聯手對抗蘇聯的全球擴張，對于美國挽回對蘇爭霸的戰略頹勢，恢復兩極格局下的戰略平衡發揮了不可估量的作用。

▍“戰略棋子”：美國“單極獨霸”格局下的臺灣（1992-2012）

1991年12月，蘇聯在內憂外患的重壓下轟然解體。伴隨著冷戰結束，國際體系大國力量對比出現嚴重失衡，美國憑借其在經濟、軍事和科技等諸多領域所擁有的超群優勢，成為全球唯一的超級大國，并就此開啟了美國“一超獨霸”的“單極時代”。通過收割冷戰勝利的紅利，同時借助以互聯網革命為代表的信息科技的迅猛發展，自1991年3月起直至 2001年3月，美國經濟保持了長達120個月的增長，其在世界經濟總量中的比重也從1992 年時的25．7%一路攀升，更在2001年一度高達31．8%，可謂當之無愧的世界經濟龍頭。此后，雖然由于2008 年金融危機的爆發，以及受阿富汗和伊拉克兩場戰爭的拖累，美國經濟陷入衰退，其在世界經濟中所占的比例也不斷下降，但是直至2012年仍然保持在22%左右，相對優勢依然明顯。

此外，在經濟增長的推動下，美國軍事實力不僅得到了進一步增強，而且顯著拉大了與世界其他國家的差距。僅就軍費開支而論，美國始終高居全球榜首，且連年保持較大幅度的增長，以維持美軍的全球存在和戰爭能力。加之美軍在作戰理念、指揮體系、實戰經驗、人員素質等方面所享有的優勢，更是令全球所有國家難以望其項背。

面對冷戰結束后險峻的國際環境，中國對外奉行“韜光養晦”政策，對內則矢志不移地聚焦于經濟發展，穩步縮小著與美國的經濟差距。1992年，中國GDP總量僅為4269億美元，1998年首次突破1萬億美元(1．03萬億)，2010年則躍升至6．1萬億美元，首次超越日本，成為全球第二大經濟體。在軍事領域，中美之間的差距則更加懸殊。自1980年代起，中國國防建設便以“服從經濟建設”為指導思想。隨著冷戰的結束，由于來自北方邊境的安全壓力迅速減弱，也使得中國軍費開支增長極為緩慢。例如自1978年至1985年，中國國防經費從168億元增長至 192 億元人民幣，平均年增長率僅為1．78%。

與之相應，中國與美國軍費開支的差距更是逐年拉大。例如在冷戰剛剛結束的 1992 年，中國軍費開支約為124億美元，僅為美國軍費的4%。小布什上任之際的2001年，美國軍費開支為3，318億美元，中國軍費開支約278億美元，為美國的8．38%。奧巴馬上任之際的2009年，美國軍費開支為7059億美元，中國為1056億美元，也僅為美國的14．96%。如果考慮到中國裝備普遍老舊，技術含量較低，陸軍占比過高，海空軍力量羸弱等因素，中美軍事實力的對比更加不容樂觀。

蘇聯的解體成就了美國的單極霸權，而長久維持美國霸權也成為冷戰后美國歷屆政府的根本目標。憑借其強大的綜合國力，美國甚至動輒以單邊武力手段在全球推行其霸權政策，包括克林頓政府1994年9月出兵海地，1999 年 3 月發動科索沃戰爭肢解南斯拉夫聯盟，小布什政府2001年10月發動阿富汗戰爭，2003年3月入侵伊拉克，奧巴馬政府2011年參與轟炸利比亞等，不一而足。

對于中美關系而言，美國則自認綜合實力遠超中國，因此無需在臺灣問題等議題領域繼續“遷就”中國，而且將中國視為“和平演變”戰略的主要目標，試圖通過“以壓促變”，使中國成為“第二個蘇聯”。為此，美國“重啟”臺灣這枚地緣戰略棋子，開始在臺灣問題上頻頻制造事端，包括不斷提升美臺“實質性關系”，加強對臺軍售的力度，支持臺灣拓展“國際空間”，默許甚至支持“臺獨”勢力的壯大，縱容和鼓勵臺灣當局“拒統求獨”的圖謀，如此種種，使得中美關系屢屢遭到嚴重沖擊。

例如1994年9月，克林頓政府發布美國對臺政策評估報告，大幅放寬對雙方高層官員互訪的限制，包括允許臺高層官員“過境”美國，允許主管經濟及技術事務的副國務卿及以下官員與臺灣代表在官署以外地點會晤等等，實質性推動美臺走向“準官方的雙邊關系”。1995 年 5 月，克林頓政府更是不顧中方的強烈反對，允許李登輝訪美，直接引爆了第三次臺海危機。1996年3月，臺灣當局舉行所謂的首次“總統直選”，大陸在福建沿海舉行導彈發射以及陸海空三軍聯合演習，以震懾“臺獨”勢力，而克林頓政府則派出以獨立號和尼米茲號為首的兩個航空母艦戰斗群抵近臺海，同時命令駐日美軍進入24 小時戰備狀態，公然進行武力恫嚇。

在奉行新保守主義的小布什于2001年上臺執政后，更是加速全球戰略擴張的步伐，企圖按照自己的意愿塑造世界，鞏固美國的“單極霸權”。基于對中國崛起的疑慮和戒心，小布什政府在競選期間便公開將中國視為“戰略競爭者”，試圖從軍事、政治、外交等多個領域加大對中國的圍堵，而通過強力扶持臺灣當局在地緣戰略上制衡中國，自然成為其不二之選。例如在2001年4月24日，小布什政府宣布將對臺出售包括 P－3C 反潛機、基德級驅逐艦和柴油動力潛艇等在內的先進武器裝備。4月25日，小布什又公然聲稱，如果北京攻擊臺灣，美國“將不惜一切代價協防臺灣”。2001年5月，陳水扁“出訪”中南美洲五國，美國為其“過境”提供了前所未有的“禮遇”。雖然陳水扁在其當政期間不斷推動“法理臺獨”進程令美國十分不滿，甚至導致中美“共管臺獨”現象的出現，但是小布什政府依然采取了一系列行動，包括在提供武器和防衛服務時給予臺灣方面“非北約主要盟國”的地位，協助臺灣當局開展所謂“務實外交”，試圖將臺灣地區納入戰區導彈防御體系等，以支持臺灣當局對抗大陸的統一訴求。

在奧巴馬就任總統后，雖然兩岸緊張局勢已然得到顯著緩解，但是美國并未改變其“以臺制陸”的戰略。例如2010年1月，奧巴馬政府宣布向臺灣出售64億美元的武器裝備，包括黑鷹直升機、愛國者－3反導系統等，在軍售金額上創下了近十年來歷史新高。時隔僅一年，奧巴馬政府又宣布協助臺灣將 140 余架 F－16 A/B 型戰斗機升級為 F－16 V 型戰機，合同金額高達 58．5 億美元。此外，美國也一直在積極加強美臺在安全、軍事、經濟等各個領域的合作。所幸由于馬英九當政后不愿將臺灣綁在美國“亞太再平衡”的戰車上圍堵大陸，使得美國打“臺灣牌”的效果大打折扣。加之奧巴馬政府在推動美國經濟復蘇、共同打擊恐怖主義威脅、應對全球氣候變化等議題領域亟需中國的合作，也導致其未在臺灣問題上做出過分挑釁之舉。

總體而言，自1992至2012年間，可謂是美國“單極霸權”最為鼎盛的時期，中美關系也因美國推行霸權主義政策而緊張不斷。尤其是在臺灣問題上，美國顯然試圖在地緣戰略上“重啟”臺灣這一冷戰期間的“戰略棄子”，轉而以之為“戰略棋子”來牽制和影響中國大陸。與冷戰時期相比，美國自恃國力遠超中國，因此在打“臺灣牌”的過程中也更加有恃無恐，包括在一個中國政策立場上不斷倒退，姑息和縱容島內“臺獨”勢力的發展，使得中美在臺海的交鋒和博弈日趨激烈，也令中美關系一再遭到嚴重損害。

▍“戰略高危資產”：中美權力格局下的臺灣（2013至今）

伴隨著國際風云的變幻，國際權力格局于 2012 年左右進入一個日益明顯的調整期。以美國為首的西方發達國家群體因經濟衰退、難民危機、敘利亞危機、烏克蘭危機、英國“脫歐”等問題的連續沖擊，在國際體系中的優勢地位受到不同程度的削弱。而以中國為代表的新興國家群體則不斷崛起，對國際事務的影響力也日益擴大。尤其是隨著中國綜合國力的不斷提升，中美兩國實力對比開始出現結構性的變化，致使全球權力格局的新一輪演變也隨之顯露端倪。

首先以美國而論，由于2008年金融危機的陰霾始終揮之不去，阿富汗戰爭和伊拉克戰爭久拖不決，令美國政府債臺高筑，國內失業率居高不下，加之兩黨惡斗導致政治“極化”現象加劇，政府治理“失靈”，更是令美國經濟復蘇乏力。一系列經濟問題導致美國國內矛盾日益激化，民粹主義大行其道，最終將宣揚“美國優先”的唐納德·特朗普送入白宮。但是特朗普上任后采取的大規模減稅、推動制造業回流、驅逐非法移民等政策舉措，卻并未取得預期的經濟成效，反而導致黨派斗爭、族群矛盾、利益分配沖突進一步凸顯。

較之于經濟領域，美國在軍事領域的優勢則依然十分突出。一方面，在經濟持續下行和巨額財政赤字的壓力下，奧巴馬政府被迫在全球層面實行戰略收縮，同時大幅度削減國防開支，并延緩現有軍備更新升級的速度。例如美國軍費自 2011 年7，523億美元的峰值逐年下降，2015年降至6，338億美元的低點。但是在另一方面，較之全球所有其他國家，美國軍費支出依然獨占鰲頭，例如2017 年美國的軍費雖然歷經多年的削減，仍占全球軍費總額的三分之一。2019年，美國軍費預算再次上揚至 7，318 億美元，不僅再度接近歷史高點，而且遠超軍費排名世界第二的中國。此外，美國在軍事科技研發與應用、武器裝備的先進性等方面也依然領跑全球。

再看中國，首先是在經濟領域，經過40余年的高速增長，中國經濟實力取得了突飛猛進的發展。中國繼續保持中高速的增長速度，使中美經濟差距不斷縮小。2014 年中國經濟總量首次突破 10 萬億美元，約為美國 GDP 總量的 60%，并成為繼美國之后全球第二個總量超過 10 萬億美元的經濟體。2019 年中國 GDP 總量進一步增至 14．4 萬億美元，約為美國的 66%。時至今日，中國已成為世界第一大外匯儲備擁有國、第一大能源消費國、第一大出口國以及第一大制造工業國，“坐二望一”的中國成為美國日益強勁的經濟競爭對手。

其次在軍事領域，中國近年來也實現了跨越式發展。以人民幣計算，中國軍費于 1999 年增至1，076 億，首次超過 1 千億元人民幣，并自此走上“快車道”，以每年 12%—20%的幅度逐年大幅增加。2019 年 3 月，中國軍費總額高達 1．19 萬億元人民幣，約合 1，776 億美元，較之 1999 年增長了10倍有余。持續增加的軍費投入有力地推動了中國國防實力的躍進，軍事現代化的成果也在 2012 年左右開始陸續顯露。例如 2012 年 9 月，遼寧號航空母艦正式加入海軍序列，并于 2013 年 11 月初步形成了體系作戰能力，中國就此躋身世界“航母俱樂部”。2019 年 12 月，首艘自行設計建造的國產航空母艦山東號交付海軍，標志著中國航母建設能力又邁上了一個新的臺階。

2017 年 6 月，具有強大的防空、反導、反潛和反艦能力的 055 型導彈驅逐艦首艦下水，其綜合技術和作戰能力被公認位居世界前列。一系列先進艦艇的密集建造和服役，推動中國海軍實現了從“近岸防御”向 “近海防御與遠海防衛相結合”的戰略轉型。又如在空軍建設方面，也已開始從“國土防空型”向 “攻防兼備型”戰略空軍轉變。其中最具代表性的例證便是具備高隱身性和超音速巡航能力的殲－20戰斗機于 2018 年 2 月正式列裝，標志著中國成為繼美國之后全球第二個有能力自主研發并裝備第四代戰斗機的國家。

隨著中國自主研制的大型多用途軍用運輸機運－20 于 2016 年 7 月入列中國空軍，中國空軍戰略投送能力得到又一次躍升。時至今日，中國空軍頻繁飛越第一島鏈的巴士海峽、宮古海峽和對馬海峽等空中咽喉要道，已然實現了常態化赴西太平洋遠洋訓練、常態化警巡東海防空識別區、常態化戰巡南海，逐漸成長為一支全疆域作戰、空天一體、攻防兼備的現代化戰略空軍。再如作為中國戰略威懾力量的核心支柱，于 2015 年 12 月 31 日正式成立的解放軍火箭軍建設也取得了一系列重大突破，包括被稱為“航母殺手”的東風－21D 中程彈道導彈，核常兼備且同樣具有精確打擊海上大中型艦船能力的東風－26 中遠程彈道導彈，以及以東風－17 彈道導彈為代表的高超音速武器的入役，標志著中國在美國最為擔心的“反介入/區域拒止”( anti－access/area denial) 能力建設領域取得了重大突破。

經過數十年臥薪嘗膽的艱苦努力，中國軍事能力建設近年來取得了“井噴式”發展，一系列先進武器裝備的出現和入役令世界震驚。與美國相比，雖然中國武器系統在整體上仍然有不小的差距，但是已不再動輒存在一代甚至數代的“代差”，且在很多領域正在迎頭趕上。

隨著中美總體經濟規模的日益接近，以及中美軍事實力差距的不斷縮小，美國對中國的防范意識顯著增強。早在奧巴馬任內，美國便大力推動“亞太再平衡”戰略的實施，其主要目標就是對中國進行戰略圍堵。特朗普上臺后，更是將中國認定為美國長期的、主要的( 甚至是唯一的) “戰略對手”( strategic adversary) 。

2017 年 12 月，特朗普政府發布首份《國家安全戰略報告》，明確將中國定位為圖謀改變國際秩序現狀的“修正主義國家”，指責中國試圖通過“挑戰美國的實力、影響和利益，侵蝕美國的安全和繁榮”，進而“建立一個同美國的價值與利益相對立的世界格局”。2018 年 1 月，美國新版《國防戰略報告》再次點名中國是美國的“首要競爭對手”，美國必須重建在軍事上針對中國的優勢，防止中國挑戰美國及其盟友、推翻二戰之后美國主導的國際秩序。此后，美國開始從安全、政治、經濟、外交、科技、意識形態等各個方面著手，對中國進行全方位的圍堵和打壓。

在中美戰略競爭日益加劇的情況下，臺灣在美國對華戰略中的角色再度出現嬗變。一方面，美國更加重視臺灣問題對于圍堵和制衡中國崛起的戰略作用，將臺灣視為重要的“戰略資產”，并試圖通過加大對臺軍售力度、加強美臺實質性關系、升級美臺安全合作等多種方式，掣肘兩岸關系的發展，遲滯和阻撓中國崛起的進程。特朗普入主白宮后，于2018 年3月簽署“與臺灣交往法”( Taiwan Travel Act) ，鼓勵美臺雙方行政部門高官以及高級將領互訪。同月，臺軍首次獲準派出軍事觀察員，“實際參與”美軍海上反潛演習，被視為美臺軍事交流的一大突破。4 月，美國宣布對臺開放常規潛艇設備的“營銷核準證”，以幫助臺灣實現 “潛艇國造”，提升臺灣對抗大陸的軍事能力。8 月，臺灣當局軍方又公開組建醫療團隊，作為“太平洋伙伴關系的一部分”，赴所羅門群島參加美國主導的人道主義救援演習。2019年5月，美國準許臺灣當局將處理對美關系的機構由“北美事務協調委員會”更名為“臺灣美國事務委員會”，以迎合臺灣當局的“正名”之舉。8 月，特朗普宣布價值80億美元的 66 架 F－16V 戰斗機及相關設備的對臺軍售方案，這不僅是其上臺以來 5 次對臺軍售中規模和金額最大的一次，也表明美國對臺軍售決策實現了“常態化”。2020 年 2 月，臺灣地區副領導人當選人賴清德以所謂“私人身份”，受邀赴華盛頓參加一年一度的“國家祈禱早餐會”，并參加多場公開和私下活動，時長共計5天，可謂是美臺關系史上一次“重大突破”。3 月 26 日，特朗普簽署了“臺灣友邦國際保護暨強化倡議法案”( 簡稱 “臺北法案”) 。該法案不僅在正式文本中公然將臺灣稱為“國家”( nation) ，直呼蔡英文為“總統” 或“臺灣總統”，同時首次明確要求美國行政部門采取措施，對他國如何處理與臺灣當局的關系進行干涉，并且就此建立起一種“賞罰機制”，為美國直接干涉他國如何制定兩岸政策提供了前所未有的政策工具。上述種種舉措，均表明美國試圖掌控臺海局勢主動權、盡一切可能阻撓兩岸實現統一以阻遏中國崛起的戰略意圖。

另一方面，隨著中國綜合國力的加速崛起，美國正面臨著日益凸顯的戰略困境。時至今日，大陸對臺灣已擁有全面的壓倒性優勢，也一再明確宣示絕不姑息任何勢力以任何形式分裂祖國的圖謀。而對于美國而言，繼續在臺灣問題上翻手為云，覆手為雨，縱容臺灣當局“漸進臺獨”行徑，鼓勵其對抗統一，也蘊含著日益增大的戰略風險。一旦臺海局勢因“臺獨”勢力鋌而走險而陷入危機，美國有可能會被拖入一場代價高昂，且并無勝算把握的中美沖突之中。究其原因，主要在于面對中國軍事力量———尤其是以“反介入/區域拒止”能力為優先的“非對稱作戰能力”——— 的長足發展，加之地理上大陸緊鄰臺灣而美國則遠隔重洋，美國已然認識到要繼續保持在臺海方向，乃至整個西太平洋地區的“絕對”軍事優勢已日趨艱困。

例如2018 年3月15日，時任太平洋司令部司令哈里·哈里斯上將( Harry B．Harris) 便曾表示: “鑒于中國擁有威脅我們在西太平洋的基地和軍艦的陸基彈道導彈，我們相對于中國已經處于劣勢。”4 月 18 日，海軍上將菲利普·戴維森( Philip Davidson) 在國會聽證會上談及臺灣問題時也坦承，目前太平洋司令部的戰斗力在中國海軍以及中國彈道導彈和高超音速武器的威脅下既“不足以獲得制海權”，也“不能保證美國會贏得未來與中國的沖突”。2019 年 2 月 14 日，作為首任印太司令部司令的戴維森再次指出: 北京正在從質和量兩個方面實現軍力轉型以及軍事平臺的現代化，解放軍“正在迅速提升其跨越第一島鏈投射力量和影響力的能力”，已經“成為美國利益、美國公民和第一島鏈內盟友”的“首要威脅” ( principal threat) 和“最大的、長期的戰略威脅”。美國軍方高層的上述表態顯然并非危言聳聽，中國日益增長的軍事實力，已經使得西太平洋地區成為美軍的 “危險區域”，美國再以軍事手段介入臺海事務所面臨的風險，也無疑將與1996年臺海危機時不可同日而語。

正是由于意識到利用臺灣問題挑釁中國可能導致中美爆發直接軍事沖突，美國深知作為一項“戰略資產”的“臺灣牌”也同時蘊含著巨大的戰略風險，從而迫使美國在推行對臺政策時審慎而行，不敢恣意妄為，以免被拖入一場吉兇未卜的劇烈沖突之中。例如，雖然包括“與臺灣交往法”在內的多項法案均明確要求升級美臺高層官員和現役將領之間的交流互訪，但是時至今日，美方在批準內閣級官員以及國防和外交部門高官訪臺方面依然較為謹慎克制，一些親臺議員邀請蔡英文赴美國國會發表演講、顯著提高蔡英文“過境禮遇”的鼓噪，也遭到美國府會高層的擱置和反對。又如雖然美國親臺政客不斷提議邀請臺灣當局派員參加美國主導的“紅旗”“環太平洋”等雙邊和多邊軍事演習，但是五角大樓對此始終不敢輕舉妄動。再如對于派遣美國軍艦在臺灣港口駐泊一事，雖然在 2018 年和 2019 年，美國連續派遣湯普森號和薩利萊德號海軍科考船停靠高雄和基隆進行所謂“整補”，各型導彈巡洋艦、驅逐艦甚至航母也頻頻打著“航行自由”的旗號穿越臺灣海峽，通過打“擦邊球”的方式展示對臺灣當局的支持，但是對于極度敏感的海軍艦艇公開赴臺進行港口訪問的提議，美國也深知必將導致嚴重后果，因此也始終未敢越雷池一步。

近期以來，中美圍繞臺灣當局參加于 2020 年 5 月 18 日舉行的世界衛生大會( World Health Assembly，WHA) 的攻防博弈則提供了另一個絕佳案例。自 2020 年 1 月新型冠狀病毒疫情爆發以來，臺灣當局一方面將防疫議題政治化，借助疫情在島內進行政治操弄，對大陸大肆詆毀和攻擊; 另一方面則挾洋自重，聲稱面對疫情臺灣“有權參與世界衛生大會”，企圖在國際間為其“闖關”WHA 尋找助力。對于臺灣當局種種“以疫謀獨”的舉措，美國予以了積極配合。

3月30日，國務卿蓬佩奧聲稱國務院將遵循“臺北法案”，全力協助臺灣在 WHA“扮演適當角色”，并于4月6日公開呼吁世界衛生組織總干事譚德塞發邀請函給臺北。此后，自5月1日起，美國國務院國際組織事務局、美國駐聯合國代表團、美國常駐日內瓦代表團連續在社交媒體上發文或轉帖，支持臺灣參加 WHA。“美國在臺協會”更是罕見地在臉書上以“每日一文”的方式，支持臺灣“擴大在公共衛生領域的國際參與”，并聲援臺灣當局參加 WHA。5月6日，蓬佩奧再度呼吁“所有國家”支持臺灣“作為觀察員參與世界衛生大會和其它相關聯合國活動”。5月7日，由美國領銜的英、法、日、德等八個國家駐日內瓦聯合國大使聯署，向譚德塞提出外交照會，要求世界衛生組織邀請臺灣當局以觀察員身份出席今年的 WHA。5月8日，美國衛生部長亞歷克斯·阿札爾( Alex Azar) 與臺灣地區疫情防控負責人陳時中舉行視頻通話，重申美國對臺灣參加 WHA 的“堅定支持”。5 月 11 日，國會參議院又一致通過一項法案，要求國務卿擬定策略，協助臺灣當局“重獲”WHA 觀察員身份。然而頗具諷刺意味的是，雖然在臺灣當局不遺余力的游說之下，美國府會高層政治表態頻頻，但是卻始終拒絕發起支持臺灣當局參與 WHA 的正式提案，從而令臺灣當局大失所望。特朗普政府之所以在口頭上屢屢大放厥詞，但是在實際行動上卻“雷聲大雨點小”，究其原因，就在于美國只是試圖對臺灣當局參與 WHA一事加以利用，以之作為抹黑和攻擊中國政府的政策工具，但是同時美國也深知在國際間公然挑戰一個中國原則所蘊含的巨大風險，因此并不愿也不敢付諸實際行動，避免本已高度緊張的中美關系因臺灣問題而徹底“脫軌”。

總體而言，隨著美國綜合國力優勢的相對減弱以及中國的強勢崛起，美中兩國實力和全球戰略地位的此消彼長正在推動全球權力結構進入一個影響深遠的轉型期，從而勢必會對美國的對臺政策選擇形成日益嚴重的制約。近年來，美國對于中國的打壓和圍堵愈演愈烈，對于美國制衡中國崛起的戰略目標而言，臺灣固然因其獨特的戰略價值而依然被美國視為可以帶來重大收益的“戰略資產”。但是，隨著臺灣島內“臺獨”勢力倚仗美國的“安全保護”日益囂張活躍，同時大陸遏制“臺獨”、抗擊外部勢力干涉的能力不斷加強，使得美國延續“以臺制陸”的政策面臨巨大的戰略風險。換言之，臺灣正在日益成為美國的一項“戰略高危資產”。面對中美權力結構的歷史性變遷，臺灣這一“戰略資產”對于美國而言的價值將不斷縮小。美國通過打“臺灣牌”可以獲得的“邊際效益”也將不斷遞減，與此同時，其中所蘊含的戰略“危險指數”則將與日俱增，甚至最終令美國付出無法估量的沉重代價。

▍“戰略高危資產”的未來

隨著全球權力格局從冷戰期間美蘇對抗的兩極結構演變為冷戰后美國“一超獨霸”的單極結構，臺灣在美國全球戰略中的角色也從服務于美國“聯中抗蘇”戰略需要的“戰略棄子”，轉而成為制衡和圍堵中國的“戰略棋子”。但是近年來中國的強勢崛起導致新一輪全球權力轉移的進程不斷加快，權力格局重構的態勢日趨明顯，也使得臺灣在美國戰略棋局中的角色再度發生嬗變。一方面，美國將臺灣視為可資利用的“戰略資產”，用以牽制和打壓中國這一“修正主義戰略對手”；另一方面，美國也深知臺灣問題的高度危險性，在美國日益無力確保對華“絕對優勢”的情況下，一旦因臺灣問題而導致中美兩個核大國直接爆發軍事沖突，勢必對美國國家利益造成難以承受的損害。基于此，臺灣之于美國的戰略角色，正在嬗變為一項具有重大利用價值但卻蘊含著高度風險的“戰略高危資產”。

如果排除其他影響變量，臺灣對于美國戰略利益的價值大小和危險性的高低，主要取決于中美兩國綜合國力的差距對比。換言之，中美實力差距越大，美國支持臺灣當局并維持臺海分裂狀態的戰略成本越低，其所面臨的戰略危險性也相對越低，而臺灣對于美國的戰略價值則相對越高。反之，中美實力差距越小，美國扶持臺灣當局所需要付出的戰略成本就越高，戰略危險性亦相對越高，從“成本－收益”計算而言，臺灣對美國的戰略價值則相對越低。

毋庸諱言，時至今日，美國依然是當今世界唯一的超級大國，且在可預見的相當長一段時期內，中美兩國在諸多方面的差距也將長期存在。中國要實現全面追趕、最終超越美國依然任重而道遠，這也將是美國繼續介入臺灣事務的主要倚仗。但是不可否認的是，中國的崛起速度之快、力度之大，正在導致中美兩國實力差距以“加速度”持續縮小。隨著時間的推移，中國在綜合國力方面比肩美國將是大概率事件。例如根據購買力平價( PPP) 計算，中國的經濟總量在2015 年便已超越美國成為世界第一。即便是以傳統的 GDP 數據來衡量，根據高盛、世界銀行等權威機構的普遍預測，中國GDP總量亦將在2031年前后超越美國，成為世界第一大經濟體。當全球權力格局真正進入中美“兩強”并駕齊驅的時代，美國再次“拋棄”臺灣這一“戰略高危資產”，也將是必然的結果。

本文原載《臺灣研究集刊》2020年第4期，原標題為“‘戰略高危資產’：權力格局、中美關系與臺灣戰略角色的嬗變”。圖片來源于網絡，如有侵權，敬請聯系刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯系版權方。