??張蘊嶺?|?中國社會科學院
??孫志強 |?山東大學國際問題研究院
?【導讀】北京時間2021年11月16日上午，中美兩國領導人舉行視頻會晤。有評論認為，這是一次具有“破冰”意義的重要會晤。那么，此次會晤對中美關系究竟意味著什么，拜登政府的真實意圖如何，對華政策會有調整嗎？
本文指出，自2010年中國GDP超越日本成為世界第二開始，美國對華戰略就發生重大轉變，即把中國視為美國地位的挑戰者。拜登政府提出的“全面戰略競爭”，恰恰是這一戰略的延續和加強。其戰略實施建立在兩大支柱上：一是加大投資，提升美國在科技、經濟等方面的競爭力；二是拉攏盟友與伙伴，形成遏制中國的包圍圈。值得注意的是，如今的美國政府不僅把中國崛起視為對美國的威脅，更有意將中國崛起描黑為對整個西方世界的威脅和對現行國際體系的威脅。
但另一方面，拜登有多年涉華工作經驗，十分清楚與中國全面對抗的風險性，因此正在尋求雙方的利益共同點。而對中國來說，美國與西方主導世界的時代雖然過去了，但替代美國、替代現行國際體系并不是中國的目標。因此，基于中美之間多層次、多方位的聯系，未來雙方不僅要避免戰爭，更應在戰略競爭外，努力管控風險、尋求共識。回顧中美兩國交往的歷史，“轉危為機”是最值得總結的經驗，這一次能否轉變，有待時間考驗。
本文原載《文化縱橫》2021年第5期，原題為《全面戰略競爭：美國對華戰略新定位》。文章僅代表作者本人觀點。特此編發，供諸位思考。
全面戰略競爭：美國對華戰略新定位
拜登政府宣稱要與中國開展“全面戰略競爭”，并要美國和盟友做好與中國長期戰略競爭的準備。應該說，這是美國對華戰略認知與行動的重大轉變。
美國自第一次世界大戰后成為綜合實力最強、“二戰”后成為綜合實力超強的國家之后，滋生了不可被戰勝、不可被超越的信條。特別是冷戰以蘇聯解體為終結，美國由此成為單一的超級大國，更為自信滿滿。在此信條支配下，凡是美國認為對其有威脅的國家，定要采取強力措施加以壓制，對嚴重者，則動員本國和盟友的力量進行全面對抗。因此，美國為了對付蘇聯的威脅發起冷戰；在本土遭受恐怖襲擊后，發起全球反恐戰爭；即便是對日本這樣的盟友，當認定其是經濟威脅時，也對日本采取了一系列強硬措施進行壓制，導致日本經濟陷入長時間的停滯。
美國之所以要與中國開展全面戰略競爭，是因為認定中國“要替代美國與美國領導的世界秩序”，對美國形成全面挑戰和威脅。
▍美國對華戰略定位的變換
美國對華戰略定位是不斷調整變換的，有小的調整，有大的轉換。此次可謂一次大的轉換。基辛格曾有一個形象的說法：“美中關系再也回不去了。”具體而言，這是指以往以接觸（engagement）為主的關系發生了根本性的轉變，即由全面接觸轉向全面競爭。
新中國成立后，美國把“紅色中國”定位為敵人，兩國陷入對抗。其后，中蘇分裂為美國重新定位與中國的關系提供了機會。尼克松訪華打開了兩國改善關系的大門，美國與中國找到戰略利益共同點。中國實施改革開放，使得兩國的利益共同點增加，促成兩國關系正常化，也推動了兩國關系的全面發展。冷戰結束后，美國的對華戰略定位曾發生搖擺。蘇東劇變沒有波及中國，中國的政治體制并沒有因此發生改變，但美國對中國戰略定位的利益基礎發生了改變，改變對華戰略定位的意見影響增大，這使得兩國關系一度出現波動與緊張。但是，經過審慎的調整，兩國關系最終渡過了困難時期。克林頓政府對中確立了“全面接觸”的戰略。經過長時間的艱苦談判，美國向中國加入世貿組織開了綠燈。其戰略認知是，通過加入現行多邊國際體系，中國會發生更快、更深刻的變化，向符合美國利益與價值觀的方向轉變。為此，克林頓政府曾試圖把中國定位為“戰略伙伴”，但遭到國內共和黨的強烈反對。其后，當美國遭受恐怖主義襲擊、發起全球反恐戰爭后，美國把中國作為全球反恐的合作伙伴，提出兩國構建“建設性合作伙伴”關系，把中國定位為“利益攸關方”，意即美中合作構建國際秩序。
但是，隨著中國的發展，美國對中國的歧見也在增加，特別是對中國不斷提升的綜合實力的擔心與日俱增。2010年也許是一個戰略轉變的時點，按GDP統計的經濟總量（美元計）排名，中國超越日本，位居世界第二，僅次于美國。面對中國的快速崛起，美國開始由戰略警惕轉向戰略應對，奧巴馬政府推出了基于“重返亞洲”（pivot to Asia）的“亞太再平衡”（rebalancing Asia-Pacific）戰略。由此，美國對中國的戰略定位進行了調整，開始把中國作為戰略挑戰者加以應對。盡管中國一再宣稱，始終不渝走和平發展道路，做新型大國，不走傳統大國崛起爭霸、稱霸的老路，提議與美國構建不沖突、不對抗、相互尊重、合作共贏的新型大國關系。但是，美國并不認可中國的承諾，也不接受中國關于建立新型大國關系的提議。美國的主流認知是，中國的提議是試圖與美國平起平坐，要美國尊重中國崛起的地位和影響。
奧巴馬的“亞太再平衡”戰略是一套組合拳，以應對中國的崛起為目標，主要的措施包括：其一，加強對亞太地區的投入，調整軍事力量部署，把美國60%的海空力量部署到亞太地區；其二，加強美日、美澳、美新盟友關系，發展與印度、越南的伙伴關系，拓展戰略空間；其三，推出TPP，制定新規則，排斥中國。
特朗普上臺執政，改變了奧巴馬政府的對華戰略定位和實施方式，把“應對”中國的崛起改為“遏制”中國的崛起，明確把中國作為戰略對手。特朗普聘用的一批戰略家處心積慮將中國定位為對手，把中國描繪成一個要搞垮美國、取代美國的危險敵人，并大搞輿論攻勢。時任副總統彭斯、國務卿蓬佩奧等甚至把與中國的斗爭提升到反對共產主義威脅的高度。這使得中美關系幾乎沒有了回旋的余地。
特朗普政府的戰略目標是遏制中國，提升美國。特朗普打著“美國優先”“讓美國再次偉大”的旗號，把對華戰略的重點放在遏制中國的發展上，為此所采取的主要手段包括：其一，對中國實施嚴厲的貿易制裁，大幅度提高關稅，意在遏制中國的出口能力；其二，封鎖中國與美國的高科技聯系通道，在技術研發、教育、學術交流等諸多方面進行封堵，將華為等一批中國的技術先進企業列入制裁實體清單，旨在削弱中國的發展能力；其三，打造排除中國的產業鏈、供應鏈，力圖隔離中國。遏制中國也包括遏制中國的對外能力，為此，特朗普政府推出“印太戰略”，打造以中國為對手的軍事聯盟（四國聯盟）、情報共享同盟（五眼聯盟），動員盟友深度介入南海問題。
特朗普政府的對華戰略是一個重大轉向。其突出特點是，改變了奧巴馬政府的應對戰略，轉向遏制戰略。特朗普批評奧巴馬政府對華放任，讓中國占了便宜，把美國的問題歸罪于中國。為此，特朗普采取對華遏制措施，要與中國“脫鉤”（decoupling）。盡管美國對中國的高科技、武器從來沒有放松管理，但以“脫鉤”為認知，對華實行戰略遏制，還是自兩國建交以來所沒有的。
拜登執政后，在對特朗普對華戰略與政策實施進行全面評估的基礎上，提出了“對華全面戰略競爭”的定位。拜登在本質上認同特朗普政府把中國作為戰略對手的基本定位，不過突出了拜登風格，以“全面戰略競爭”替代了特朗普的“美國第一”。在執政理念和方式上，民主黨和共和黨原本是一對冤家。敗選后，特朗普一再抨擊拜登政府。但在對華戰略定位上，兩黨卻表現出高度的一致性。這說明，美國把中國作為戰略對手的認知，在今后較長的時期不會有根本性轉變。據此，一般認為美國關于如何對待中國的政策辯論基本結束。
▍美國實施對華全面戰略競爭的相關措施
拜登政府開展對華全面戰略競爭，目標是全面勝出。如何實現這樣的目標？總體來看，拜登政府的戰略實施建立在兩個支柱之上：一是增加投入，增強自身的能力；二是依托盟友與伙伴。前者是基礎，也是關鍵。面對國內諸多緊迫與棘手的問題，拜登作為當選總統，必須把主要精力和投入重點放在國內。比如，力推1萬億美元的基礎設施投資法案，用于改造提升美國的交通設施等。但是，在美國與中國開展戰略競爭的情況下，中國議題是避不開的，況且美國國內政治中也需要打中國威脅的牌，這樣既可以調動資源，也可以凝聚勢力。
美國參議院通過的《2021年美國創新和競爭法案》體現了拜登政府實施戰略的取向。該套法案包括6個部分，分別是《芯片和開放式無線電接入網（O-RAN）5G緊急撥款方案》《無盡前沿法案》《2021年戰略競爭法案》《國家安全與政府事務委員會相關條款》《應對中國挑戰法案》及《其他事項》。
緊急撥款主要用于支持美國的芯片和5G，資金高達520億美元；《無盡前沿法案》支持高科技創新，以及新能源汽車、太空軍事和關鍵產業發展，對科技領域的撥款高達810億美元，并為此成立“技術創新理事會”，負責指導全國基礎研究和應用研究，推進關鍵領域技術提升和商業化；《國家安全與政府事務委員會相關條款》強調推動美國制造業和人力資源的建設，主要措施是“購買美國產品”和“推進美國制造”。《應對中國挑戰法案》的重心是提升美國的能力，在外交、科研、國防、經濟、價值觀等多條戰線上與中國展開競爭，提出動用金融手段、制裁手段，對中國公司加強管理，制裁網絡襲擊和竊密行為，強化出口審查制度，特別強調要審查中國對美高等教育的投資和贈予行為。強化安全的原則明確規定禁止聯邦科研人員參與以中國為首的外國政府人才招募計劃，禁止中國參加法案資助的項目，禁止有中國政府背景的實體參與基站建設，禁止國家科學基金會向與孔子學院合作的高校提供資金，禁止NASA與中國以及中國國有企業開展雙邊合作，任何與NASA開展關鍵技術合作的實體都必須事先聲明未接受過中國援助或與中國無隸屬關系。《2021年戰略競爭法案》內容包括增強未來競爭力、鞏固盟友及伙伴關系、強化價值塑造、加強經濟管制以及確保戰略安全，其中強調加大對亞太事務的干預力度，阻止中國大陸對臺使用武力，阻止亞洲開發銀行和國際復興發展銀行向中國貸款等。
拜登政府重構了特朗普政府推出的印太戰略。在安全領域，拜登政府采取了一系列舉措，包括召開“四方安全對話”（美日澳印）領導人會議，并力圖使其機制化；加強“五眼聯盟”合作，提升其在涉華情報搜集和共享方面的功能；提升對南海、臺海的參與程度，打造盟友與伙伴的軍事力量。在經濟領域，拜登政府推出具有實質性內容的基礎設施建設，提出構建所謂“可信賴的供應鏈”。其團隊除了加大對印度的拉攏和投入外，努力推動東盟國家成為支持和參與印太戰略的合作伙伴。顯然，拜登政府通過綜合打造，要構建一個不包括中國的印太網絡，推進機制化的建設，最大限度地制約中國的活動能力和影響力。
拜登政府重視加強G7和大西洋聯盟的團結。拜登在2021年6月召開的G7領導人會議上提出 “重建更好世界”的倡議。七國領導人簽署了《卡比斯灣宣言》，提出實施大規模基礎設施建設計劃，強調捍衛民主價值觀，維護“以規則為基礎的國際體系”，特別提出在環境、社會、融資、勞工、治理、透明度等方面堅持高標準，旨在與中國倡議和推動的“一帶一路”進行競爭。
拜登重視利用多邊機構推行其戰略，上任后便重返特朗普當政時退出的世界衛生組織和應對氣候變化的巴黎公約，旨在通過多邊組織加強與盟友和伙伴的合作，宣揚中國威脅，提出針對中國的方案。
在推進全面戰略競爭中，拜登政府會對中國進行更多的直接施壓、干預和制裁。比如，以評估為托詞，繼續維持特朗普政府實施的對華貿易制裁措施；利用新冠疫情溯源，極力把禍水潑向中國；抓住所謂的香港問題、新疆問題不放，推出制裁法案，公開表示保護臺灣安全等。不過，美國最主要的努力方向仍是圍繞提升開展競爭的主導能力，特別是在數字競爭領域構建自己擁有掌控力，但不包括中國的數字圈。
當然，拜登執政僅數月，其全面戰略競爭方案與實施措施只是初露端倪，目前有明確的定位和戰略，今后還會不斷陸續推出方案、實施政策措施。比如，據報道，美國正在制定環太平洋數字貿易協議，內容包括數據的使用和海關安排、跨境信息流動、數字因素和人工智能使用標準等，將邀請加拿大、澳大利亞、日本、智利、新加坡等8個盟友參加，并已經就相關事務開始協商。該數字貿易協議會把中國拒之門外。美國也可能考慮重新加入TPP，從日本手里接過領導權，打造高標準的地區貿易投資協定，與RCEP抗衡。中國雖已經表示考慮加入日本領導的CPTPP，但日本明確回應表示難以接納中國。顯然，拜登政府雖然不用特朗普政府常用的“脫鉤”，實際上可能會做更多，尤其重視用新規則把中國拒之門外、用盟友和伙伴合作縮小中國的活動空間。
▍中美關系會如何發展
從拜登政府對華開展全面戰略競爭的態勢看，美國把中國定位為直接的和最大的威脅，不僅是對美國的威脅，而且是對整個西方世界的威脅和對現行國際體系的威脅。2021年8月初，拜登政府國家安全委員會中國事務主任杜如松（Rush Doshi）出版了一本書，書名為《長期博弈：中國替代美國秩序的大戰略》，引起很大的反響。他在該書中提出，美中競爭的含義是誰將領導地區和世界秩序，領導一個什么樣的秩序。杜如松的觀點被認為基本上代表了拜登政府的認知和立場。
中國會對美國形成挑戰嗎？答案是肯定的。從綜合實力看，美國在經濟總量、人均財富、科技、先進制造業等主要領域盡管仍然是實力最強的國家，但中國的綜合實力與美國之間的差距在縮小，甚至在一些領域會趕超。據一份研究報告所提供的數據，在當今最先進的科技研發和生產領域，排在前位的多是美國、日本、歐洲等發達國家的機構和公司；但在信息、數據等領域，中國趕超速度很快，在5G等個別領域，中國已經領跑。美國在不可超越的信條下，必然視其為威脅，不允許放任此趨勢發展。美國并不僅是從經濟趕超的角度看中國，從特朗普時期的白邦瑞，到拜登時期的杜如松與諸多政治家，都認定中國有一個戰勝美國、取代美國的長期戰略。
盡管中國把建設現代化強國，實現中華民族復興作為目標，但并非把替代美國、替代現行國際體系作為目標。在黨的十九大文件中，中國明確承諾“做世界和平的建設者、全球發展的貢獻者、國際秩序的維護者”。這里的國際秩序顯然是指“二戰”后由美國發揮主導作用建立的現行國際秩序。改革開放以來，也即中美建交以來，中國從參與現行國際體系中受益，實現了經濟的快速發展和社會的進步。盡管中國積極推動現行國際體系的改革，在改革方向與方式上與美國等發達國家有不少分歧，但中國絕不會另起爐灶，以一套不同的體系替代現行體系。中國一方面沒有這樣的能力，更重要的是，中國沒有這樣的計劃。中國國內的政治體制與國家治理方式不同于美國，但中國明確表示，無意輸出中國的模式。就現實而言，雖然中國的發展取得了相當的成就，但其他國家很難移植中國的政治和治理模式。王毅在東亞峰會外長會議上提出“和平、發展、公平、正義、民主、自由”全人類共同價值觀，與美國所要捍衛的普世價值觀是基本一致的。因此，盡管中國堅持中國特色的國家治理，但并不存在中國要替代西方價值觀和共處的國際體系。
當今美國經濟、社會的很多問題多源于美國國內，而非來自外部的干預。比如，中美之間的貿易不平衡問題，即便在美國對中國產品征收高關稅、極盡打壓的情況下，美國從中國的進口仍然大幅度增長，美國的貿易不平衡狀況并沒有改善，由此可見，產生貿易不平衡的原因來自美國自身。美國出現發展不平衡的“鐵銹地帶”，社會矛盾加劇，收入分配失衡等問題，并非是由中國的競爭造成的，而是根源于自身的經濟社會政策。正如馬丁·沃爾夫所言，西方國家如果想要拯救自己，首先必須檢視內部，中國并非是其利益和價值觀所面對的最大威脅。
如何定位美中之間的競爭？面對中國不斷提升的綜合實力，美國開展與中國的戰略競爭是必然的。美國國際政治專家約瑟夫·奈認為，應放在主導性大國競爭的戰略框架進行認識，涉及的內容從傳統的軍力，到生態危機、新冠疫情等。21世紀的競爭與20世紀的大國競爭不同，不能做出誤判，不能把中國等同于蘇聯，要看到美中之間存在的相互利益。他認為，戰略競爭的目標不是徹底戰勝對手，不能妖魔化中國，要把中國作為可以合作的對手。基辛格認為，中美競爭不可避免，但是必須與中國進行合作，不能對抗，否則世界將面臨分裂。越來越多的專家認同不要把中國定位為敵人的觀點，認為夸大中國威脅，會使外交政策戰略適得其反，以危險的方式扭曲國內政治。
拜登政府不會改變對中國的戰略定位，無論是出于國內因素還是出于外部因素。就美國國內而言，已經營造起來的中國威脅論和社會情緒不會短時間消散，共和黨的政治壓力使得拜登難以在對華關系定位上有大的轉變，他的團隊也是一批對華具有高度戰略警惕的人物。在外部，中國威脅成了拜登借以聚攏盟友與伙伴的工具。
不過，我們也需要看到，拜登是一名在政府擁有長期工作經驗的政治家，也有豐富的對中國工作的經驗，他知道與中國進行全面對抗的風險和危險。拜登多次表示，他不尋求對抗，也不尋求新的冷戰，但期待艱難的競爭（stiff competition），聲言要競爭與合作并存，在需要競爭的方面展開競爭，在有必要合作時合作。盡管如此，現實操作并不容易。從現實的角度來看，在把中國定位為戰略對手、開展全面戰略競爭的環境下，美國要與中國真正進行合作需要尋求大利益共同點。
中美關系會如何發展？會惡斗下去，甚至發生戰爭嗎？這方面的說法很多。有人認為，中美必有一戰，而且是烈度很強的戰爭，但也要認識到，一旦中美發生大戰，肯定是毀滅性的。筆者曾撰文提出，避免發生戰爭應是兩國政治家的底線思維。換言之，需要把避免發生戰爭作為大利益的基本定位。美蘇冷戰時期，由于認識到兩個核大國發生戰爭會導致相互毀滅的危險，兩國制定了一系列防止發生戰爭的規約，避免了戰爭災難。如今，如果中美發生戰爭，其后果不言自明。因此，作為戰略定位，兩國必須進行對話和協商，就重大問題達成共識，制定相互遵守的基本規則。2021年7月，美國國防部長勞埃德·奧斯汀訪問東南亞時，一方面大談中國威脅，另一方面，他也表示將致力于與中國建設具有建設性、穩定的關系，包括加強與人民解放軍的危機溝通、就共同面對的挑戰一起工作。這也許是一個積極的信號。
我們生活在一個開放互聯的世界，不僅是經濟，也包括其他領域。盡管新冠疫情以來，世界出現了逆全球化的趨勢，但世界發展不會逆行，只能在調整中往前走。在經濟方面，美國與中國之間的相互聯系是多層次、多方位的，割斷聯系幾無可能。美國試圖通過打造不包括中國的高科技網絡和供應鏈，盡管這會對中國造成不利的影響，但美國本身也會受到損害，畢竟當代世界無論是科技還是供應鏈都離不開中國。政府要脫鉤，企業、學校、個人難以完全脫鉤；美國政府推動脫鉤，其他國家并非會如此選擇，美國的長臂管轄難以一直有效。
這與冷戰時期的美蘇對抗截然不同。當年，喬治·凱南在致美國國務院的電報中寫道：“我們同他們的利害關系是微乎其微的，在那里我們沒有投資要去捍衛，沒有確實存在的貿易會喪失，也幾乎沒有公民要去保護，更幾乎沒有文化交流要維持。”這是他認為對蘇聯發起冷戰，不戰而勝的理由。如今中美之間的情形與此前的美蘇大不相同，喬治·凱南所言每一項前面的“沒有”都需要去掉。拜登政府需要考慮到上述因素。比如，美國要拉攏日韓，建立三國半導體的供應鏈聯盟，日韓或許沒有辦法拒絕，但是，如今最大的半導體消費市場在中國，日韓的半導體生產嚴重依賴中國市場，況且美國自身半導體產業優勢主要在研發設計，生產能力難以大幅度提高，美日韓三國半導體難以建立封閉的供應鏈，三國聯盟無法替代“中日韓”或“中日韓+美”的市場連接。正如新加坡總理李顯龍所言，相較于美蘇將世界分割為兩個陣營的冷戰時期，當前多數亞洲和歐洲國家的最大貿易伙伴是中國，但同時以美國為重要友邦或盟友，現在要讓大家再次分割將非常困難。重要的是，中國并不希望與美國對抗，不會主動采取脫鉤政策。堅持開放發展的道路是中國的國策，即便在特朗普政府對中國采取極限施壓和嚴厲制裁的情況下，中國政府還一再宣稱堅持對外開放、堅持多邊主義。只要中國堅持這樣的大方向，對中國的圍堵或者排斥就難以圓夢，畢竟中國是世界維持發展的中堅力量，多數國家不僅不愿意，也難以與中國脫鉤。
其實，中美之間的大利益不僅是避免戰爭，而且還有共同面對的人類生存危機的問題，特別是在氣候變化應對、人工智能技術管理等方面，美國與中國的共同參與和合作至關重要。拜登政府表示，將在這些領域與中國合作，但開展合作需要互信和誠意，也需要適宜的氣氛和環境。從這一認識出發，中美需要回到協商對話的軌道，構建全面交流與合作的框架。奧巴馬執政時期，兩國建立了戰略對話機制，把問題放在該平臺上進行討論。拜登本人及其班子成員對此有經驗。
世界在變，在諸多變化中，一個顯見的變化是，美國和西方主導世界的時代已經過去了，世界由一個大國主導或者稱霸的時代回不去了。美國的戰略定位仍然建立在防止被中國替代、維護自己和西方主導世界的思維和設計上，這與現實世界不合拍，所設定的目標也是難以實現的。就像任何歷史大勢的轉變一樣，世界向新格局、新秩序的轉變是一個漫長的進程，重要的是把握大局。在歷史過渡期，新舊交替，矛盾多發，充滿風險，最為重要的是避免發生由大國爭奪引發的大戰，使世界總體和平大局得以維護，特別是有效應對人類面臨的共同威脅。
美國與中國之間存在諸多矛盾，但并非一定要落入“修昔底德陷阱”。中美需要管控風險，開展對話，尋求共識。2021年7月，在中美官員的天津會談中，美國常務副國務卿舍曼表示，中美關系要有“護欄”（Guardrails），不能使沖突升級到不可控的情況。這一認識相當有必要。關鍵是如何做到，需要雙方的協商與合作，而不是單方面設定。
人們常說，中美合則兩利、斗則俱傷。面對變化的世界，復雜的形勢，嚴峻的挑戰，應超越單向戰略定位認知，通過加強高層協商、促進民間交流、尋求多層次合作，來稀釋越來越令人擔憂的對立情緒和氣氛。作為兩個很不同的大國，中美之間開展競爭，包括戰略競爭是自然的。重要的是，為了大局利益，兩國在競爭中能夠推進更多的良性互動，而非相反。
拜登政府如何把控其“全面戰略競爭”的敵對導向，中國如何運用智慧與變臉的美國打交道，雙方能否走出“惡化升級”的困局，這些都尚需要時間的考驗。回顧中美兩國交往的歷史，“轉危為機”應該是最值得總結的經驗，但愿這一次轉變也能如此，且不會拖延太長時間。
本文原載《文化縱橫》2021年第5期 ，原題為《 全面戰略競爭：美國對華戰略新定位 》。 歡迎個人分享，媒體轉載請聯系本公眾號。
