? ?解一然 | 北京大學法學院
【導讀】2022年6月26日，拜登在G7峰會上宣布，七國集團將籌集約6000億美元，開展全球基礎設施投資建設。這一消息引發全球關注，有論者認為，這一舉動直指中國的“一帶一路”倡議。不過事實上，這并不是美歐第一次提出類似計劃。
從2019年開始，一場“互聯互通戰爭”就已打響。美國、英國、歐盟多次通過“藍點計劃”等方案提出，要促進全球高質量基礎設施建設，制定全球基建標準，創造全球市場，促進資本流通。本文分析，美歐之意在于4點：（1）為企業開拓市場，創造收益；（2）服務各自外交戰略目標；（3）建立價值觀驅動的歐美聯合方案，通過高標準、高規格的基建方案，提供取代“一帶一路”倡議的新選擇；（4）發展全球治理新規則。
然而，在當前全球環境中，美歐的劃也存在一些短板，例如：附加政治條件，輸出西方價值觀，難以贏得發展中國家認同；美歐各國自身面臨艱巨的“國內重建”任務，行動力有待考驗；資本逐利的特性，意味著“戰略融資”和“私人融資”的矛盾難以調和；美歐國家之間也有內部競爭；明確針對“一帶一路”，對抗色彩過濃。作者指出，讓“互聯互通戰爭”變成真正的全人類合作共贏，這是中國一直在呼吁的，但能否真正實現，需要美歐的轉變和合作。
本文原載《文化縱橫》2022年第1期（2月刊），原題《“互聯互通戰爭”？》，僅代表作者觀點，供諸君參考。
“互聯互通戰爭”？
▍ 美歐攜手全球基建
2019年11月4日，美國、日本和澳大利亞在泰國曼谷召開的印太商務論壇（Ind-Pacific Business Forum）上聯合發起“藍點網絡計劃”（Blue Dot Network），宣稱要在開放和包容的框架內，促進高質量的可信任的全球基礎設施建設。“藍點網絡計劃”由美國國際發展金融公司牽頭、日本國際協力銀行和澳大利亞外交貿易部負責實施，通過鼓吹制定全球基建標準，打造全球影響力。美國政府計劃將“藍點網絡計劃”納入2020年七國集團峰會議程，但該年峰會因為疫情原因被取消。2021年拜登上臺后，在6月11日于英國康沃爾郡召開的七國集團峰會上提出“重建更好世界”（Build Back Better World）倡議，試圖通過主要由美國領導的、以西方主流價值觀為導向的基礎設施伙伴關系，來滿足全球基礎設施發展的需要。
2021年7月12日，歐盟外交事務委員會通過決議，要求歐盟委員會起草歐盟全球互聯互通戰略。2021年12月1日，歐盟委員會發布名為《全球門戶》的聯合通訊文件，提出歐盟擬在2021~2027年間動員3000億歐元用于全球基礎設施建設。“全球門戶”的投資重點為數字、衛生、氣候、能源和運輸部門以及教育和研究五大領域，主要投資項目包括光纖電纜、清潔運輸走廊、清潔電力傳輸線等物理基礎設施，以加強數字、運輸和能源網絡。“全球門戶”的融資渠道，包括歐洲可持續發展基金提供1350億歐元，其他歐盟外部援助計劃下的贈款融資180億歐元，以及歐洲金融和發展融資機構提供的1450億歐元。此外，歐盟還將利用新型金融工具吸引私人資本加入，并探索建立歐洲出口信貸機制，以補充成員國層面的現有出口信貸安排，并提高歐盟在這一領域的整體實力。
在2021年11月召開的聯合國氣候變化大會上，英國首相約翰遜提出“清潔綠色倡議”，該倡議將在未來五年內將英國綠色援助投資翻一番，達到30億英鎊以上，并為清潔基礎設施項目提供新的融資擔保。在2021年11月15日的外交政策演講中，約翰遜暗示將追隨美歐諸國，成立新的投資機構，創造新的市場，促進私人資本流通。2021年11月25日，英國外交大臣特拉斯宣布將英聯邦開發公司（Commonwealth Development Corporation）改組為英國國際投資局（British International Investment），該機構致力于在2025年之前，實現每年80億英鎊的公共和私人投資，用于亞洲、非洲和加勒比地區中低收入國家的基礎設施建設和技術更新工作。英國國際投資局將在新主席戴安娜·雷菲爾德（Diana Layfield）的領導下，同英國出口金融處（UK Export Finance）和國際貿易部聯合開展工作，在人身自由、產權保護和自由市場原則下，通過提供清潔、誠實和可靠的融資，為發展中國家提供可持續的基礎設施建設，并避免中低收入國家背負壞賬和不可持續的債務。
▍ 美歐基建倡議的戰略訴求
第一，為企業開拓市場，創造收益。根據G20的估計，到2040年，全球基礎設施投資赤字將達到13萬億歐元。如果考慮到為限制氣候變化和環境退化所需的進一步基礎設施投資，這個數字就會躍升到每年1.3萬億歐元，這意味著全球基建領域有著巨大的收益空間。歐盟通訊文件明確指出，在幫助其他國家的過程中，歐盟也將為促進其自身利益、加強其供應鏈的彈性以及為歐盟經濟開辟更多的貿易機會做出貢獻，歐盟約有3800萬個就業機會依賴于國際貿易。龐大的基礎設施建設缺口，綠色和數字升級帶來的巨大利潤市場，都是西方國家政府的重要目標，通過推動對發展中國家的基建投資，旨在為本土公司開拓市場，創造更大收益。
第二，服務各自國家的外交戰略目標。美國特朗普政府提出“大國競爭”口號，將國家戰略從全球反恐轉移到圍堵中國崛起上來，拜登政府延續其基本框架，通過深化對華“戰略競爭”，捍衛美國主導的國際體系。“藍點網絡計劃”提出后被納入美國“印太戰略”框架之中，成為美國政府遏制中國的諸多政策手段之一。“重建更好世界”則將這種戰略遏制提升至多邊平臺，成為美國政府推動西方國家形成對華新共識的重要舉措。英國在脫歐后提出“全球英國”戰略，希望通過更靈活和積極有為的外交戰略，實現英國的“大國”抱負。“清潔綠色倡議”和國際投資局都是英國打造其全球影響力，落實“全球英國”戰略的重要舉措。“全球門戶”整合了歐盟2018年提出的歐亞互聯互通戰略，與日本和印度締結的互聯互通伙伴關系，以及與西巴爾干、東歐和南部鄰國達成的經濟和投資計劃，并完全符合聯合國2030年可持續發展議程和巴黎協定。通過發揮在氣候和數字領域的領導力，強化在規則和標準制定方面的強項，突出在人權和價值觀領域的優勢，“全球門戶”意在實現歐盟委員會主席馮德萊恩打造“地緣政治委員會”的政治雄心，實現歐盟“戰略自主”的目標。
第三，建立“價值觀”驅動的歐美聯合方案，通過高標準、高規格的基建方案，提供取代中國“一帶一路”倡議的新選擇。美歐基建項目建立在對中國“一帶一路”倡議的成見和偏見之上。在美歐國家看來，中國“一帶一路”倡議投資標準低，項目運作不透明，通過制造“債務陷阱”來實現對項目受援國的政治和經濟控制，“一帶一路”倡議擴大了中國的地緣政治和地緣經濟影響力，并沖擊了西方長期主導的國際基建投資規則體系。為了抗衡中國“一帶一路”倡議，美歐基建項目堅持西方價值觀導向，強調以私人資本為主要融資來源，聚焦在氣候、公共衛生和健康、數字技術、性別平等四個領域，宣稱將通過高標準和透明度、可持續的項目運作，為受援國帶來實實在在的利益，推動受援國經濟社會平衡發展。
2021年6月，七國集團在英國舉行首腦峰會，會后發表了聯合公報，宣布將以價值導向、強化合作、市場引導、高標準作為全球基建的主要原則。在公布“全球門戶”計劃的講話中，馮德萊恩也反復強調，“全球門戶”是“價值驅動的”“透明的”“善治的”，是在“創造聯合，而不是制造依附”，且致力于建設“可持續的基礎設施”，從而跟中國的“一帶一路”倡議形成對比。她明確表示，“全球門戶”是一項反華舉措，她說：“很多國家有跟中國打交道的經驗，現在它們需要更好的、不同的報價。跟歐盟的合作不會帶來不可持續的債務問題。”當被問及她的計劃是否能夠與中國在世界各地的大規模項目競爭時，她回答說：“是的，絕對可以。”因為“我們讓私營部門走在前面，這樣的私營部門在中國是不存在的”，“因此，這是一個真正的替代性選擇”。
第四，西方的全球基建倡議旨在發展全球治理新規則。在2021年11月發表于《外交事務》的《新經濟學：美國及其盟友正重塑支出和貿易規則》一文中，美國羅斯福研究所總裁兼首席執行官菲利西亞·王（Felicia Wong）指出，2021年七國集團峰會標志著全球經濟政策的轉型，即不再對市場發展持自由放任態度，而是希望通過大規模政府投資，促進能源和數字轉型，創造“高質量的未來增長”。
全球基建是經濟新共識的國際維度，它反映出美歐重塑全球發展議程，通過自身轉型帶動全球轉型的戰略愿景。基于此，將西方的基建標準和項目嵌入現有的雙邊和多邊機制中，就成為它全面落地的關鍵。在雙邊層面，6月份美歐峰會決定成立美歐貿易和技術委員會，合作促進全球互聯互通；歐盟還計劃在與日本和印度的互聯互通伙伴關系的基礎上，與東南亞國家聯盟建立互聯互通伙伴關系，并在擬于明年召開的歐非峰會上重點推介“全球門戶”倡議。在多邊層面，七國集團峰會、二十國集團峰會、經合組織、聯合國都成為美歐攜手塑造新規則的重要平臺。
2021年12月3日，七國集團發布《基礎設施投資伙伴關系》元首聲明，指出七國集團領導人將根據6月七國集團峰會精神，大力推動全球基建，彌補全球基礎設施投資缺口；七國集團將在二十國集團框架內，推動實施現有國際原則和標準，并督促二十國集團成員國遵守經合組織《反賄賂公約》；通過跟多邊開發銀行、國際貨幣基金組織等合作，促進可持續融資，并確保《巴黎協定》的規定得到落實。
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▍ 美歐基建倡議的缺陷和不足
第一，附加政治條件，輸出西方價值觀，無法贏得發展中國家政治認同。西方國家長期的殖民歷史，是它們在發展中國家開展投資合作的歷史負擔。發展中國家珍視國家主權和自治權利，忌憚外國勢力干涉，附加“民主價值觀”等政治條件的合作方式不一定可取。正如《環球時報》英文版評論《旨在跟“一帶一路”競爭的歐盟3000億歐元計劃注定失敗》指出的，附加政治條件是歐洲援助發展中國家的老問題，也是其失敗的原因。附帶有意識形態偏見的援助不僅不能促進發展中國家的經濟發展，而且由于過多的政治干預會擾亂當地政治和社會。
第二，西方各國如今面臨著艱巨的“國內重建”任務，這無疑將阻礙它們全球戰略雄心的實施。為了應對逆全球化和疫情的雙重沖擊，西方各國政府將“國內重建”作為施政重點，但能否動員充足資金參與全球基建，尚未可知。在參議院否決拜登政府規模達1.75萬億美元的《重建更好未來法案》（Build Back Better Act）時，美國西弗吉尼亞州民主黨籍參議員喬·曼欽（Joe Manchin）指出，這份法案將極可能令美國的財政債務和正在攀升的物價進一步上漲。面對奧密克戎變異體的疫情威脅和國際競爭升級的地緣政治威脅，曼欽表示“債務的不斷增加會嚴重阻礙迅速和有效應對這些懸而未決的威脅的能力”。
遭受打擊的并不只有拜登。近來變異新冠病毒奧密克戎毒株迅速蔓延，歐洲成為重災區。世界衛生組織發布的每周流行病學報告顯示，從12月13日到19日，全球新增新冠肺炎確診病例410萬例，新增死亡病例4.5萬例。在新增的感染患者中，歐洲占比高達63%。法國、英國相繼在圣誕前后創下新冠病毒感染的單日新增病例數量新紀錄。與此同時，隨著天然氣和電力價格飆漲，高昂的能源價格持續沖擊著本已因疫情而持續低迷的歐洲經濟，歐洲再度陷入能源危機。在雙重打擊下，歐洲各國政府財政在滿足社會福利體系開支和疫情防控救治開支方面正面臨著更加嚴峻的考驗。
這也意味著，如果美歐國家不能實現國內產業復興，就無法跟擁有強大制造業能力的中國進行競爭。正如布魯塞爾自由大學國際政治教授喬納森·霍爾斯拉格所言，全球基建考驗的是一個國家資金池的大小和產業鏈的完整程度，如果美歐國家不能完善發展本國產業鏈，保持一定的貿易盈余，就無法在這場競爭中贏得優勢。
第三，如何協調“戰略融資”和“私人融資”的矛盾，仍然構成對美歐基建項目的挑戰。美歐國家將基建問題視為抗衡中國“一帶一路”倡議的戰略設計，但在具體實施過程中，又希望維持它以私人資本為主導融資來源以及“市場主導”的特色。在具體實施過程中，如何保證二者方向一致、利益共贏，仍然面臨挑戰。在2021年11月30日發表的智庫報告《跨大西洋工具：協調歐美應對中國》中，榮鼎集團中國業務負責人諾亞·巴金（Noah Barkin）和榮鼎集團副董事阿加莎·克拉茨（Agatha Kratz）指出，美國缺乏戰略性融資渠道，尤其是美國進出口銀行仍然受制于嚴格的商業需求；歐盟能否利用其貸款機構歐洲投資銀行尋找項目融資，以實現其戰略愿景也面臨不確定性。在此背景下，公共資金能否產生“催化”效應，引導更多私人資本加入，從而將戰略愿景轉化為有效商業模式，將構成對美歐戰略設想的持續挑戰。企業趨利避害，進入一國的目標是實現盈利，如果這些政治規劃無法落實為有效的商業模式，將加大企業進入的阻力；此外，企業追求互利雙贏，不認同歐美政客“非此即彼”的對抗性思維，說服他們加入對抗中國的敵對陣營，不一定符合他們的本意。
第四，美歐國家需要找到解決內部分歧，避免惡性競爭的手段。一方面，美歐國家有自己的國家利益追求，在抗衡“一帶一路”倡議問題上，不一定能實現完全對接。比如，由中國中遠集團運營的希臘比雷埃夫斯港，是“一帶一路”倡議項目的一張名片，希臘就沒有理由為配合歐盟立場，站在與中國對抗的陣營。另一方面，美歐國家企業同樣存在同質競爭，協調起來也將異常艱難。除非能夠確保美歐公司都能夠從中受益，不然美歐企業在第三方市場的激烈競爭，將成為持續分化美歐戰略愿景的不和諧因素。
第五，充滿對抗色彩，而不是合作共贏，注定無法長遠。歐洲外交關系委員會主席馬克·萊昂納德（Mark Leonard）在其新著《不安的時代：互聯互通如何制造沖突》中指出，互聯互通是把“雙刃劍”，它促進了全球貿易流通和人員流動，但也可能導致斗爭和競爭，現在世界正陷入“互聯互通戰爭”（connectivity wars）之中。可以說，美歐充滿敵對色彩的基建方案，恰恰是“互聯互通戰爭”的典型反映。
在2021年11月9日例行記者會上，我國外交部發言人汪文斌表示，中方認為全球基礎設施領域合作空間廣闊，各類相關倡議不存在相互抗衡或彼此取代的問題。世界需要的是搭橋而不是拆橋，是互聯互通而不是相互脫鉤，是互利共贏而不是封閉排他。這意味著美歐國家應跟中國一起努力，將封閉對抗的零和博弈轉化為合作互利的雙贏邏輯，從而推動世界各國共同發展振興。
本文原載 《文化縱橫》2022年第1期（2月刊），原題《“互聯互通戰爭”？》 。 歡迎個人分享，媒體轉載請聯系版權方。
