? 吳彤、張聰?| 北京大學法學院
【導讀】近日，美國總統拜登發表上任后首次外交政策講話，向國際宣告“美國回來了”。對比上一屆政府的種種脫鉤路徑，“美國回來了”究竟包含哪些信息？對中國來說，這又意味著什么？
拜登政府的政策有跡可循。作為追隨拜登多年的核心幕僚，新任國家安全顧問杰克·沙利文(Jake Sullivan)無疑對美國外交政策有著關鍵影響。一周前，他在一場智庫會議上宣稱，中國是美國的重大挑戰之一，要讓中國“付出代價”，但美國要“先整理好自家屋子”。本文分析了沙利文近年來一系列文章和言論，指出其并非要回歸傳統建制派，而是在特朗普帶來的全球政治混亂中尋求更切實可行的路徑。他主張美國重返全球領導地位，再塑聯盟體系和伙伴網絡，必要時動用武力作為外交的延伸。面對中國，沙利文假想中國會尋求全球霸權，但認為美國對蘇聯的冷戰邏輯已難以適用，應在競爭中共存，防止競爭演化為直接對抗：軍事上，增強可持續威懾；經濟上，確立對等貿易條件；政治上，宣揚美式價值觀；全球治理中，變單打獨斗為結盟群毆，在全球形成整體性的制華力量，聯合盟友對中國施加壓力。
本文原發表于《文化縱橫》2021年第1期，原題為“重塑建制派：拜登智囊的美國方案”，特此編發，供諸君思考。
重塑建制派：拜登智囊的美國方案
美國當地時間2020年12月14日，美國選舉人團確認約瑟夫·拜登在2020年美國總統大選中的勝利，為這場萬眾矚目的美國大選畫上了句點。在拜登于11年23日宣布的內閣成員名單中，現年44歲的杰克·沙利文將擔任國家安全顧問一職。拜登擔任副總統期間，沙利文就曾任其國家安全顧問，并獲得過拜登的高度評價，更曾被希拉里稱贊具備總統特質。可以想見，沙利文將在拜登政府中擔任“政策智囊”，對未來美國內政外交政策的制定產生關鍵影響。本文主要以沙利文近幾年發表的文章為基礎，全面梳理沙利文的國家安全和外交政策主張，據此理解與預判拜登政府未來推行的內政外交政策。
▍國內政策構想：回歸“大政府”，重建中產階級
近年來，美國國內貧富差距不斷加大、社會分化嚴重、財閥統治盛行、中產階級衰落、民粹主義抬頭，美國民眾期待政府承擔更大責任，這意味著自里根時代以來確定的“小政府”政治重心發生轉移。2018年沙利文發表了《傳統民主黨的現代回歸》一文，指出面對這一變化趨勢，民主黨應當抓住機遇，擺脫束縛，實行大膽改革。
沙利文的施政綱領可以概括為“一個核心，一個任務，四大支柱”：以回歸“大政府”為核心，以重建和拯救美國中產階級為首要任務，以發揮政府社會保障、社會再分配、解決區域發展失衡、團結社會力量四大功能為支柱。易言之，政府的目的在于：團結富人階級、重建中產階級、幫扶窮人階級。
沙利文主張回歸傳統民主黨人的執政理念，重新界定政府的職責范圍，推動“新的傳統民主黨人”（The New Old Democrats）崛起。正如沙利文在《美國外交政策需要新的經濟哲學引導》一文中指出的，美國需要構建新的經濟哲學，有效管理本國經濟并塑造全球經濟。摒棄過去美國政府“強調自由競爭、放棄政府主導”的模式，重新實行類似于“二戰”后在凱恩斯主義指導下的一攬子產業政策，結合社會現實需要，必要時積極采取干預措施。
作為美國價值觀的體現，中產階級近年來遭受了嚴重損害。沙利文認為，美國政府應更多關注國內中產階級利益，打擊避稅天堂和制度漏洞，而不是致力于為企業構建安全的投資環境。2018年，特朗普宣布對全球出口至美國的鋼鋁制品征收關稅之后，沙利文發表《特朗普對貿易協議的觀點部分正確，錯在如何解決問題》一文，指出匯率操縱、網絡經濟間諜活動、國有企業和旨在排除外國出口的非關稅壁壘損害了美國工人利益，因此外交政策必須有所調整，摒棄昔日的自由貿易教條，更加重視公平貿易及保障國內中產階級的利益。基于此，沙利文提出指導貿易協議談判的四原則：第一，建立公平、對等、保護勞動權利的全球多邊貿易框架；第二，重新衡量美國國內資本和勞動力之間的利益權重，將重心從企業轉向消費者、工人和中產階級；第三，建立真正有效的執行機制，鼓勵大家都按規則行事；第四，將貿易協定視作針對工人的一攬子協議的一部分，服務于提高工人的工資、福利、技能和增加就業的目標。
將上述設想和目標付諸實踐，需要以發揮政府四大功能為支柱。一是社會保障。美國當前社會現實已經變化：傳統勞資關系與家庭形式均有較大改變，自由職業者增多，雙職工家庭成為主流，且絕大部分勞動者在服務業工作。基于以上現實，政府必須發揮積極作用，創新社會保障的應對策略，減輕家庭養育和贍養負擔，確保自由市場為工人提供體面的工資、福利和良好的工作條件，并通過提供職業技能培訓等方式，為人們創造足夠機會實現階級躍遷。二是社會再分配，政府應改革稅收和反壟斷政策，以應對當前的財富與權力過度集中的問題，保證中產階級與民主制度的良好運行。稅收方面，政府需建立更加公平的稅收制度。反壟斷方面，政府需針對新型互聯網平臺調整執法和監管策略，并注意避免破壞市場的創新與活力。三是解決區域發展失衡問題，政府應當制定地方性政策，利用公共投資與重大公共項目來縮小地區發展差距。四是團結社會力量，政府應當與商業界建立新的伙伴關系，以適應現實社會需求，通過政策激勵手段，鼓勵公司承擔社會責任。
為了實現國內政策構想，沙利文強調需要有兩大著力點：一是建立更加包容的社會，以幫助所有美國人為基礎，擺脫“身份政治”窠臼；二是改革國防預算制度。在《國家安全預算法案改革》一文中，他提出美國需要制定總體國家安全戰略，并對國家安全預算流程進行結構性改革。該預算程序需要具備三個基本特征：每年發布《國家安全戰略報告》（NSS）及規劃指南，列出提升美國國家安全的事項和需要對預算進行調整的領域；制定統一的、具有長期連續性的國家安全預算方案，并與《國家安全戰略報告》直接掛鉤，權衡部門間資源分配，加大對創新和工業基礎領域的投入；結合軍事和非軍事手段改革授權和撥款程序。
▍國際政策構想：以國際合作確保全球領導地位
沙利文對現行國際秩序的基本態度是“樂觀而不絕望”的。雖然隨著秉持單邊主義和孤立主義的特朗普2016年當選美國總統，美國外交政策界一時間風聲鶴唳，認為本已岌岌可危的自由國際秩序將雪上加霜；但不同于學者的悲觀看法，沙利文認為特朗普上臺僅僅是美國政治的非常態事件，現存的國際秩序具有很大彈性，足以撐過特朗普總統的任期。
在《特朗普之后的世界》一文中，沙利文提出了三點理由。第一，目前世界上絕大多數國家仍然遵循自由國際秩序，并指望美國在秩序中心擔任領導角色。美國主導地位的消失并不意味著領導地位的終結。第二，美國有效完成了從支配地位到領導地位的過渡。在處理跨國問題上，美國推動了國際問題處理機制向更加務實和靈活的方向轉變，增強了以規則為基礎的秩序的彈性。第三，盡管特朗普創造了全球領導者缺位的真空期，但國內外的壓力與實際利益考量讓他無法對現存國際秩序造成系統性損害。總體而言，美國在經濟、技術、外交等領域的競爭優勢仍然顯著，重建舊共識的機會依然存在。
就國際政策而言，沙利文主張美國應重返全球領導地位，再塑美國聯盟體系和伙伴關系網絡，通過參與多邊治理、與盟友緊密合作來制定國際規則、規范與制度，讓盟友承擔更多國際責任，必要時動用武力作為外交的延伸。沙利文曾在《大西洋月刊》撰文闡述對美國外交戰略的宏觀構想，認為應在明確深化美國獨特國家屬性的基礎上，重新構建“美國例外論”，以維護其外交政策的核心目標——“保護和捍衛美國的生活方式”以及“與盟友合作抵抗侵犯、威權主義和惡性腐敗的擴展”。
1. 參與多邊治理，加強伙伴關系。沙利文強烈反對特朗普政府的單邊主義和孤立主義，認為美國應當重新加入并加強在全球事務多邊領域的合作，重構并加強聯盟體系和伙伴關系。目前，拜登政府重新參與全球事務的政策已初見端倪。例如，2020年12月7日，沙利文在接受采訪時稱，美國將重返《伊核協議》并取消制裁，為與伊朗就更廣泛問題進行進一步對話鋪平道路。
2.推行價值觀外交。美國不是由領土或部落組成，而是由自由平等的理念構建而成。在外交政策的執行中，美國應輸出價值觀而非僅僅提供實用主義觀點，并聯合盟友宣揚人權和民主等普世價值。
3.強調責任分擔。美國外交政策不是零和博弈，而是正和思維，即在維護自身利益的同時促進他國利益。新局勢下，美國應實行不同的領導方式，強調責任和成本分擔，賦予其他國家更大發言權的同時，讓它們承擔更多責任。
4.控制但不放棄武力干涉。以往政策制定者習慣過度使用武力，在網絡安全、外交、對外援助等軟實力方面投資嚴重不足。美國應逐步減少參與中東戰爭，但并非放棄該地區或停止反恐行動；將資源從軍事撥款轉向外交、發展和技術；認清美國實力的局限性，并使其手段與其宣稱的目標相匹配。
▍對華政策構想：在競爭中共存
在拜登政府時期，美國對華基本認知可能從“區域性大國”向“尋求全球霸權”轉變。沙利文曾認為，中國不可能取代美國成為新秩序的核心。因為中國作為區域性大國，其基本全球戰略是作為一個“有選擇性的利益攸關方”（selective stakeholder）采取行動，這種戰略是以美國將繼續作為最后的責任承擔者為預設的，并根據成本效益分析選擇性承擔責任。在2016年的記者會上，時任希拉里外交政策顧問的沙利文還呼吁中國成為國際體系中“全面負責的利益攸關方”（comprehensive responsible stakeholder）。
但是，近年來沙利文對中國的看法有所改變。在2020年發表的《中國走向全球霸權的兩條道路》一文中，沙利文闡述了中國尋求全球霸權的兩條途徑。第一條是通過軍事競爭在西太平洋地區確立區域霸權，進而稱霸全球；第二條是提升經濟和科技實力，通過“一帶一路”倡議塑造世界經濟規則、技術標準和政治體制，確立全球領導力，從而間接取代美國。美國決策者必須明確中國將選擇哪條道路，依此制定應對政策。
但總體而言，相對于特朗普政府的對華強硬態度，沙利文的對華態度更為中庸。在《沒有災難的競爭》一文中，他指出盡管中美兩國之間存在許多分歧，但雙方應在競爭中共存，盡可能防止競爭演化為直接對抗。
“將冷戰當作教訓，而不是采取冷戰邏輯”，將可能成為拜登政府對華政策的基本方針。美國對華“接觸政策”（Engagement Policy）失敗以來，“中美新冷戰”論調甚囂塵上。但沙利文強調，鑒于中國的強大實力和中美合作的必要性，中美競爭的影響范圍有限，美國對蘇聯的冷戰邏輯在今天難以適用，應當“將冷戰當作教訓，而不是采取冷戰邏輯”。
在可能引發不可控沖突的“新遏制戰略”（Neo-Containment Policy）與可能嚴重損害美國利益及價值觀、挫傷美國盟友體系的“大妥協”（Grand Bargain）之外，沙利文認為還存在不以美國投降或美中分治為前提的第三條路。美國應在軍事、經濟、政治等關鍵競爭領域與中國建立有利的共存條件，在不引發美蘇對抗中特有的威脅感的情況下，確保美國的利益。
1.軍事：增強可持續威懾。沙利文認為，中美之間面臨的沖突僅限于印太地區，盡管緊張局勢加劇，但兩國軍隊在印太地區的共存并非絕無可能。美國需要做的是加強中美危機管理，增強自身的威懾能力。第一，美國與中國需要更多的溝通渠道和機制來避免沖突，以便事件發生時能夠迅速澄清對方意圖；第二，雙邊軍事關系不應受制于政治分歧，而應加強交流、增進理解；第三，為確保在印太地區的威懾力量，美國應該將投資方向從昂貴的航空母艦轉向價格更為低廉的非對稱武器；第四，美國應該多元化其軍事布局，在必要時利用準入協議，而不是一味永久駐扎。
至于臺灣問題，沙利文認為，鑒于涉及的歷史極具復雜性，不單方面改變現狀也許是最佳方案。這樣的方案也可以成為中美處理其他具有挑戰性的外交問題時遵照的范例。
2.經濟：確立對等貿易條件。沙利文認為，中美經濟之間存在的結構性失衡削弱了雙方經濟關系的穩定性，成為兩國關系破裂的深層根源。鑒于此，美國應通過修改世貿規則，對中國設置新的市場準入障礙，同時加大基礎研究投資。其中決定性的因素是美國的國內政策：第一，美國須大力加強基礎科學研究，對清潔能源、生物技術、人工智能以及計算能力進行投資；第二，美國聯邦政府應加大對各級教育和基礎設施的投資，并采取有利于增強美國人口和技術優勢的移民政策；第三，美國應該與其他國家合作，就世貿組織目前尚未解決的問題制定一套新的標準，約束中國搭便車的行為；第四，美國應保護自己的技術優勢，以應對中國的“知識產權盜竊”“有針對性的產業政策”以及“經濟和安全部門的聯合對抗”。
3.政治：宣揚美式價值觀。沙利文認為，相比于蘇聯，中國崛起可能給美國帶來更大的意識形態挑戰。美國應注重提升自身價值觀的吸引力，而非通過中美競爭尋求優勢。隨著中國對世界其他國家的影響力日漸增長，美國不應把所有其他國家都當作與中國競爭的“戰場”，僅僅依據第三國與中國的關系來看待第三國。美國還應通過強調善治來捍衛民主，支持公民社會、獨立媒體和信息的自由流動。
4.全球治理：變單打獨斗為結盟群毆。沙利文認為，美國應在全球范圍內形成針對中國的整體力量，聯合盟友對中國施加壓力；美國最大的優勢之一是基于民主自由價值所建構的堅不可摧的盟友體系，而對手的弱勢正是缺少有吸引力的價值觀來團結同盟國。
但同時，中美競爭的結果不應該是壓縮兩國合作的空間。許多全球挑戰亟須中美兩個大國合作應對，兩國領導人應該把跨國挑戰上的合作視為雙方的基本需要，而不是一方的單純讓步。
梳理沙利文的政策觀點，首先可以發現，其政策立場并非回歸傳統的建制派，而是在特朗普政府所導致的全球政治混亂中尋求一種更切實可行的路徑。其次，雖然沙利文的對華態度相對溫和，但絕不意味著中美將“化敵為友”。作為“重返亞太”戰略的制定者，沙利文與蓬佩奧等人對美國根本戰略利益的判斷是一致的，他對中國懷有的意識形態偏見與昭然敵對情緒也不可忽視，與傳統對華鷹派相比甚至可能帶來更大威脅，值得高度警惕。
目前為止，新冠疫情已經奪去了35萬美國人的生命。面對特朗普政府留下來的爛攤子，拜登上臺后的首要任務是疫情防控工作，并積極尋求重振美國國內經濟與政治形勢、恢復其世界影響力的方案。年輕有為、知識淵博的沙利文在未來能否為美國的內政外交帶來轉機，有待進一步觀察。
本文原發表于《文化縱橫》2021年第1期“域外”欄目，原題為“重建建制派：拜登智囊的美國方案”。圖片來源于網絡，如有侵權，敬請聯系刪除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯系本公眾號。
