鄭永年

城市化面臨的挑戰(zhàn)

近年來，城市化已經(jīng)成為中國政府的最高議事日程之一。無論是通過建設(shè)消費(fèi)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是通過解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)而達(dá)到社會(huì)的穩(wěn)定，都離不開城市化。不過，從目前的討論看，大多聚焦于城市化對GDP增長的貢獻(xiàn)，而少談城市體制改革問題。城市化對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)當(dāng)然不容懷疑，但如果僅僅強(qiáng)調(diào)城市化，而不談城市體制改革問題，城市化就會(huì)帶來無窮的問題。

1980年代，隨著改革開放政策的實(shí)施，城市化開始，但問題并不突出。當(dāng)時(shí)提倡“小城鎮(zhèn)”建設(shè)比較適合當(dāng)時(shí)的環(huán)境，尤其是為了適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的需要。直到鄧小平1992年南方談話之后，高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是加工業(yè)的發(fā)展吸收了大量的農(nóng)村勞動(dòng)力，中國的城市化有了快速的發(fā)展。最近10多年來，城市化一直處于提速狀態(tài)。從前，我們抱怨中國城市化過慢，現(xiàn)在則相反。很多人開始抱怨城市太大，城市生活太緊張。可以相信，在今后相當(dāng)長的一段歷史時(shí)間內(nèi)，隨著城市化成為中國經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)重要資源，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等新政策的實(shí)施，城市化的速度只會(huì)加快，而不會(huì)放慢。

城市化不可避免，但城市化的模式非常重要。從世界歷史看，在很多國家，城市化不僅促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大大提升了城市生活的品質(zhì)，增加了幸福指數(shù)，而且也有效提升了一個(gè)國家的文明程度。但也有很多國家，尤其是發(fā)展中社會(huì)，高速的城市化不僅不能提升城市文明的品質(zhì)，反而導(dǎo)致了越來越多的問題。今天，很多地方都在通過以行政手段消滅農(nóng)村的辦法來加快城市化，這已經(jīng)導(dǎo)致了城市的農(nóng)村化和與之相關(guān)的一系列的社會(huì)問題。單純追求城市化和單純追求農(nóng)村建設(shè)，都會(huì)適得其反。

的確，中國城市化在高速進(jìn)行，但是很多官員和學(xué)者對城市化的概念并不清楚，對“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的概念也不清楚。什么叫城市化呢？到現(xiàn)在為止，大概把城市“做大”是很多人的共識。除此之外，還有什么呢？而在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”方面，問題更多。在一些地方，對地方官員來說，城市化僅僅意味著土地的城市化，而不是人的城市化。地方官員所關(guān)心的只是通過各種途徑把農(nóng)村的土地轉(zhuǎn)變成為城市用地，而對如何把農(nóng)村人口有效整合進(jìn)城市并不感興趣。

從理論上說，城市應(yīng)當(dāng)讓生活更美好，更方便。但現(xiàn)實(shí)并非是這樣。高樓大廈有了，立體橋梁有了，在西方大城市所能見到的東西，我們都有了。但是，方方面面硬件的發(fā)展并沒有帶來軟件方面的進(jìn)步。高速城市化所帶來的建設(shè)成就在很多方面只是表面上的光彩。因?yàn)闆]有城市化的明確目標(biāo)和意識，硬件方面的建設(shè)往往是誤入歧途。例如，到處蓋房，但忘記了“水”的權(quán)利。大雨一來，水就沒有地方去了，又如，為了經(jīng)濟(jì)指標(biāo)就大力發(fā)展私人交通工具，但供汽車使用的公路不見增長，使得城市猶如一個(gè)個(gè)大停車場。城市空間越來越難以消化私人交通工具所排放出來的廢氣，造成大面積的霧霾污染。所有這些都和我們?nèi)粘５纳钕⑾⑾嚓P(guān)，造就了我們的不幸福，甚至對城市生活的怨恨。

城市化的目標(biāo)是什么？僅僅是城鄉(xiāng)整合？僅僅是GDP和其他經(jīng)濟(jì)目標(biāo)？還是城市人的生活？如何在城市化過程中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和提高生活質(zhì)量統(tǒng)一起來？如何在這一過程中為社會(huì)管理打下一個(gè)堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)？如何在提高城市物質(zhì)生活水平的同時(shí)也改善城市的文化？簡言之，如何在推進(jìn)城市化的過程中，通過城市體制改革來達(dá)到我們所設(shè)定的目標(biāo)？

以人為本與全球化

從歷史經(jīng)驗(yàn)和城市化現(xiàn)實(shí)來看，我們必須至少考量兩個(gè)相關(guān)的因素，即以人為本和全球化。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，凡是城市化的目標(biāo)都是以人為本。在中國傳統(tǒng)的概念中，城市實(shí)際上是軍事要地，核心是國防，是政治，而不是人。中國的城市的關(guān)鍵詞是“城”，城市也被稱為“城池”。近現(xiàn)代大多西方城市起源于商貿(mào)要地，關(guān)鍵詞是“市”，主要是為了解決人的居住問題。18世紀(jì)的工業(yè)化帶來了城市化，也帶來了城鄉(xiāng)整合的問題。這并不是說，西方的城市化就沒有問題，但城市化以人為本這一目標(biāo)是明確的。西方很多城市的基礎(chǔ)設(shè)施使用了數(shù)百年都沒有問題，主要是在設(shè)計(jì)時(shí)考量到了人的需要問題。城市建筑是為了人的需要而建筑，而不是為了建筑本身。在中國，這一點(diǎn)到現(xiàn)在為止，并不明確。盡管從政策口號上，我們的目標(biāo)已經(jīng)是以人為本，但實(shí)際層面可能不是，還是圍繞GDP等經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。

新型城市化至少可以在兩個(gè)方面加以討論，一是城市的升級，二是探索新型城市化。對城市化已經(jīng)到達(dá)一定程度的城市來說，城市化的目標(biāo)是城市如何升級的問題，就是如何在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上再發(fā)展的問題。而對正在進(jìn)行城市化或者剛剛開始城市化的地方來說，就是如何避免早先城市化所產(chǎn)生的弊端，探索另一種城市化道路的問題。盡管中國的新型城市還會(huì)不斷出現(xiàn)，但對今天的大多數(shù)城市來說，城市升級的任務(wù)顯得尤其重要和迫切。

我們這里把討論重點(diǎn)放在通過城市體制改革來推進(jìn)城市升級的問題，主要是要突出城市化和城市升級過程中的軟件問題，包括城市規(guī)劃、設(shè)計(jì)和管理等方面。但是，不強(qiáng)調(diào)硬件建設(shè)并不等于這方面沒有問題。有人說，在硬件方面，中國城市建設(shè)已經(jīng)超過了其他國家，甚至是西方國家。官員們到歐洲考察就覺得歐洲的城市建設(shè)已經(jīng)落后了。但這并不符合事實(shí)。為什么歐洲那么多城市沒有經(jīng)常發(fā)生水害？歐洲城市的地下設(shè)施已經(jīng)用了上百年，甚至幾個(gè)世紀(jì)了，都還好好的。我們的地下通道、地面道路、地上橋梁為什么沒有幾年就出大問題？

現(xiàn)存城市管理體制側(cè)重于“上級管理下級”，就是“上級官員管理下級官員”，而不強(qiáng)調(diào)如何管理城市人。管理官員的官員太多，而管理城市人的官員太少。前者造成官僚體制內(nèi)部的巨大摩擦，后者造成官僚體制和城市居民的對立。

第二個(gè)要考量的因素是全球化。在世界范圍內(nèi)，全球化從來就是城市化的一個(gè)主要?jiǎng)恿碓础Ｔ谖鞣剑鞘型l(fā)生在一個(gè)地區(qū)間或者不同國家間、文明間的商貿(mào)要地。今天，城市化和城市升級更是離不開全球化這個(gè)大背景。在全球化時(shí)代，國家之間的競爭越來越激烈。我們現(xiàn)在所面臨的這一波全球化始于1980年代。全球化表明包括人、財(cái)、物在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)的流動(dòng)。各國都在加緊競爭最優(yōu)的人、財(cái)、物，提升國家的發(fā)展水平。今天，如果我們把城市體制改革置于全球化的背景下，更應(yīng)當(dāng)領(lǐng)會(huì)到城市體制改革的意義和動(dòng)力。

在很大程度上，國家間的競爭就是城市之間的競爭。首先，沒有一個(gè)國家不想擁有具有強(qiáng)大國際競爭力的城市。提升城市的國際競爭力幾乎是所有國家的國際競爭戰(zhàn)略。其次，在城市層面，城市當(dāng)局也有巨大的動(dòng)力來提升自己的城市。現(xiàn)在的城市居民對城市具有高度的認(rèn)同，對外在的發(fā)展極為敏感，對城市的發(fā)展具有超前的視角。這些都必然轉(zhuǎn)化成為他們對城市當(dāng)局的壓力。在亞洲，從香港地區(qū)和新加坡城市當(dāng)局所面臨的壓力，我們就可觀察到。第三，較之主權(quán)國家，城市本身具有很大的優(yōu)勢來進(jìn)行自我改革。一般而言，城市都具有一定的自治程度。即使在中國這樣的單一制國家，很多城市例如地區(qū)級以上的政府就擁有立法權(quán)。立法權(quán)對改革很重要，這是制度優(yōu)勢。沒有立法權(quán)，城市體制改革會(huì)變得非常困難。此外，城市體制的改革還有其文化優(yōu)勢，表現(xiàn)在城市居民的城市認(rèn)同和城市文化認(rèn)同。較之整體主權(quán)國家，城市更有條件來創(chuàng)造一種結(jié)合地方認(rèn)同和國際認(rèn)同的城市文化，從而成為城市國際競爭力的軟力量。

以人為本、全球化和城市認(rèn)同問題

城市認(rèn)同是城市最重要的軟力量。城市化成功不成功，主要看居民對這一城市的認(rèn)同。在今天的全球化時(shí)代，城市認(rèn)同又有了新的維度，那就是外來人口或者移民尤其是國際移民的城市認(rèn)同度。一個(gè)城市的人才素質(zhì)決定了這個(gè)城市其他所有的方面。如何吸引和留住人才？在很多發(fā)展中國家，不但吸收不到外來的人才，而且連自己的人才都往外跑。中國的很多城市現(xiàn)在面臨的就是這種情況。各個(gè)人之間、各社會(huì)群體之間都在城市內(nèi)部競爭，競爭包括職位在內(nèi)的各種資源。競爭很激烈，但一方面因?yàn)闆]有明文規(guī)定的競爭機(jī)制，另一方面因?yàn)檫^分的地方化，競爭不僅產(chǎn)生不了人才，反而扼殺人才，淘汰精英。

在吸引人才方面，城市的認(rèn)同非常重要。全球化不僅沒有減低國家認(rèn)同，反而在增加和強(qiáng)化國家認(rèn)同。盡管在主權(quán)國家時(shí)代，政治人物避免不了強(qiáng)調(diào)民族主義，但對城市當(dāng)局來說，更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)城市認(rèn)同。實(shí)際上，因?yàn)槌鞘姓J(rèn)同往往強(qiáng)調(diào)的是文化、宜居等方面，城市認(rèn)同的強(qiáng)化也有利于國家認(rèn)同的增強(qiáng)，并且這種認(rèn)同往往比民族主義式的政治認(rèn)同更具有生命力。

如果說國家認(rèn)同的強(qiáng)化不可避免，那么在吸引國際人才方面，城市認(rèn)同就變得非常重要。對國際人才來說，發(fā)展出一種強(qiáng)烈的城市認(rèn)同比國家認(rèn)同來得容易，因?yàn)閲艺J(rèn)同強(qiáng)調(diào)的往往是政治性和意識形態(tài)性，而城市認(rèn)同強(qiáng)調(diào)的是文化傳統(tǒng)和現(xiàn)代性。所以，一個(gè)人可以不喜歡法國，但非常喜歡巴黎；可以不喜歡美國，但可以非常喜歡紐約和洛杉磯；可以不喜歡日本，但可以非常喜歡東京和京都，等等。這就是城市認(rèn)同。城市可以代表一個(gè)國家的文化和傳統(tǒng)，但城市較少政治性，更能適合人的需要。任何國家，如果沒有幾個(gè)非常包容開放的城市，就吸引不了國際人才。在世界歷史上，沒有一個(gè)城市可以完全通過政治方法而生存和發(fā)展。

城市在一個(gè)國家的國際化過程中扮演最為重要的作用。很多學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)，國家間的經(jīng)濟(jì)、金融、知識、社會(huì)等關(guān)系都是通過城市來維系的，例如脫離了紐約、東京和倫敦三大城市之間的關(guān)系，就很難理解美國、日本和英國的經(jīng)濟(jì)和金融關(guān)系。如果一個(gè)城市不能造就具有全球化性質(zhì)的認(rèn)同，就很難具有競爭力。但應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，城市的全球化性質(zhì)并不是說城市文化的全球同質(zhì)性。恰恰相反，如果一個(gè)城市失去了與其他城市不同的地方，這個(gè)城市也就失去了生命力。

城市的附加值問題

城市升級的核心問題是增加城市附加值。中國在講產(chǎn)業(yè)升級問題，但城市升級問題也同樣重要。這兩個(gè)方面的升級并不矛盾，而是相輔相成的。亞洲很多城市現(xiàn)在都在這樣做，通過產(chǎn)業(yè)升級促成城市升級，通過城市升級來吸引更高的產(chǎn)業(yè)。在這方面，新加坡做得尤為顯著，成就也巨大。以往，新加坡總是強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)升級，但現(xiàn)在則強(qiáng)調(diào)城市的整體升級。把新加坡作為一個(gè)品牌來打造是新加坡的核心發(fā)展戰(zhàn)略。韓國的城市升級，近年基本上也在朝這個(gè)方面發(fā)展。

如果在歐洲生活和旅游，人們就不難發(fā)現(xiàn)歐洲城市的附加值遠(yuǎn)比中國城市高。歐洲一些很不起眼的城市，城市規(guī)模和人口規(guī)模都很小，但附加值很高。城市居民每人每年所產(chǎn)生或者所擁有的價(jià)值遠(yuǎn)較中國城市多。一個(gè)城市的附加值來自何處？我們這里要強(qiáng)調(diào)的是城市的傳統(tǒng)性和現(xiàn)代性、地方性和國際性、秩序和無序等應(yīng)當(dāng)如何統(tǒng)一起來。

在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，升級有兩種方式。一種是同一產(chǎn)品的升值，今天生產(chǎn)鞋帽，明天還是繼續(xù)生產(chǎn)鞋帽，只不過是鞋帽的附加值在增加。另一種是不同產(chǎn)品的升值，今天生產(chǎn)鞋帽，明天轉(zhuǎn)而生產(chǎn)電子產(chǎn)品，從而提高附加值。但很顯然，城市的升級必須是前一種，即“同一產(chǎn)品的升值”。我們不能拆掉一個(gè)舊城市來重建一個(gè)全新的城市。城市的一磚一瓦都承載著一代又一代人的記憶。城市文明不僅僅是物理意義上的城市建筑物，而且更是文化意義上的城市建筑物。在歐洲，城市建筑越古老，其價(jià)值就越高，越是受到保護(hù)。很難想象一個(gè)沒有古老建筑的歐洲城市。歐洲很多城市創(chuàng)意十足，培養(yǎng)了一代又一代的哲學(xué)家、人文學(xué)者和科學(xué)家等頂尖人才，但這并不妨礙它們對傳統(tǒng)的鐘愛和保護(hù)。所有歐洲的巨人是站在它們傳統(tǒng)文化上的巨人。

相比之下，政府官僚主導(dǎo)下的中國城市化經(jīng)常出現(xiàn)兩個(gè)大問題。第一，很多官員把城市化或者城市升級理解成為現(xiàn)代化。他們往往對城市進(jìn)行“破舊立新”式的改造和重建。很多城市，盡管古老，但已經(jīng)看不到城市的年齡。盡管很現(xiàn)代，甚至是后現(xiàn)代，但完全看不到中國的特色。從上到下，官員們往往以現(xiàn)代化為榮。現(xiàn)代化導(dǎo)致了中國城市的趨同化。中國是一個(gè)具有數(shù)千年歷史的文明古國，但作為文明主要載體的城市已經(jīng)看不到文明的特征了。第二，有很多官員把城市化或者城市升級理解成為西方化。因此，在中國傳統(tǒng)消失的同時(shí)，西方特色則越來越明顯了。實(shí)際上，中國的很多城市現(xiàn)在已經(jīng)成為西方各種后現(xiàn)代主義文化的實(shí)驗(yàn)場所。各種后現(xiàn)代主義的新型建筑物不是不可以，但沒有和中國的傳統(tǒng)融合和統(tǒng)一起來。

在發(fā)達(dá)國家，城市的產(chǎn)生往往是自下而上，具有高度的自治性。但在中國，傳統(tǒng)上，城市往往是政治和軍事重心。1949年之后，城市往往是自上而下建設(shè)而成，城市秩序也是自上而下所施加，造成“有城無市”的局面。中國城市的許多制度例如“城管”和“協(xié)警”都是城市官僚化的象征。為了所謂的“市容”，把小商小販驅(qū)逐出城市。如果看看世界上所有的大城市，如果沒有小商小販，就很難理解這些大城市是如何運(yùn)作的了。小商小販在一定程度上會(huì)破壞城市當(dāng)局所認(rèn)知的秩序，但其本身的“無序”本來就是城市秩序的一部分，是“市”的主體。

品牌A比品牌B更值錢，不僅僅是因?yàn)锳的質(zhì)量高于B，而且更是因?yàn)樵谌藗兊闹饔^思想中對A的認(rèn)同度要比B高。一些官員自以為造出了一個(gè)很現(xiàn)代化的城市，但問題很顯然，如果人們對城市沒有認(rèn)同感，那就是沒有附加值。如果一味追求城市的簡單擴(kuò)大，城市發(fā)展不僅很難持續(xù)下去，到了一個(gè)階段，就會(huì)走向衰落。

全球化過程中的城市鏈條問題

一個(gè)城市如果不能進(jìn)入全球化鏈條，就很難得到發(fā)展。中國改革開放后，強(qiáng)調(diào)最多的是城市的發(fā)展，而非可持續(xù)發(fā)展。后發(fā)展也有其優(yōu)勢，因?yàn)榭梢詮南劝l(fā)展者那里學(xué)到很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

很多官員對產(chǎn)業(yè)升級往往有不科學(xué)的看法。他們往往把產(chǎn)業(yè)升級解讀成為“今天生產(chǎn)服裝，明天生產(chǎn)電器”。對他們來說，關(guān)閉服裝工廠，將其轉(zhuǎn)型成為電器工廠，就是產(chǎn)業(yè)升級了。這只對了一半。或者說，這只是產(chǎn)業(yè)升級的其中一種。產(chǎn)業(yè)升級也可以是同一產(chǎn)業(yè)鏈條上的升級，就是同一產(chǎn)業(yè)鏈條中往高端爬。也就是產(chǎn)品的附加值問題。像中國這樣的大陸性經(jīng)濟(jì)體，不可以輕言放棄任何產(chǎn)業(yè)。我們在歐洲可以觀察到，很多城市因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)的升級，很多產(chǎn)業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)移出去。一些城市甚至已經(jīng)沒有了制造業(yè)。因?yàn)橛懈＠贫龋抢锏娜嗣袢匀挥畜w面的生活。但是，因?yàn)闆]有了工作，民風(fēng)變壞。文明的進(jìn)步和工業(yè)化與城市化緊密相關(guān)，沒有了工業(yè)化，文明的進(jìn)步就會(huì)成為問題。反之，那些善于往產(chǎn)業(yè)鏈高端爬的城市，在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了城市升級。歐洲不僅自己是消費(fèi)社會(huì)，而且全世界都消費(fèi)歐洲的品牌。很顯然，歐洲的品牌例如鞋帽服裝都是同一產(chǎn)業(yè)鏈上升級的結(jié)果。

很長時(shí)間以來，中國城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠的是簡單的產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張。但這條路現(xiàn)在已經(jīng)走到了頂點(diǎn)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，產(chǎn)業(yè)從勞動(dòng)密集型到資本密集型到知識密集型再到服務(wù)密集型是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級的必由之路。到現(xiàn)在為止，發(fā)達(dá)城市的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)升級已經(jīng)走過了這些階段。中國的城市不能簡單重復(fù)這個(gè)路徑，但這個(gè)過程的確為我們提供了一個(gè)方向。需要再次強(qiáng)調(diào)的是，這個(gè)路徑可以發(fā)生在任何一個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

進(jìn)一步說，城市可以制定一套系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策，來發(fā)展和城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件相得益彰的產(chǎn)業(yè)。有的城市生活質(zhì)量高，可以吸引藝術(shù)家，就可以發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。有的城市大學(xué)多，傳統(tǒng)工業(yè)基礎(chǔ)好，可以考慮發(fā)展綠色節(jié)能產(chǎn)業(yè)。具體政策可以包括減稅、獎(jiǎng)勵(lì)、發(fā)展相關(guān)設(shè)施等。這些產(chǎn)業(yè)政策還可以和人才政策相結(jié)合。

城市體制改革

改革開放以來，在很多地方，以錢為本和以官僚為本成了中國城市化過程的主導(dǎo)原則，導(dǎo)致了城市化過程中的權(quán)錢一體化。權(quán)錢一體化的確造成巨大的動(dòng)力，快速有效地推進(jìn)了中國的城市化。但是，這種一體化也導(dǎo)致了各種嚴(yán)重的問題。

首先是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題。1949年以來，中國在處理城市和鄉(xiāng)村的關(guān)系方面走過了幾個(gè)主要的階段。第一個(gè)階段是改革開放前的30年。主要的特征是城鄉(xiāng)隔離的二元政策。總體上，是犧牲鄉(xiāng)村來促進(jìn)工業(yè)化。國家主導(dǎo)的工業(yè)化一方面促進(jìn)了城市的發(fā)展，但城鄉(xiāng)分割的二元制度同時(shí)也有效阻礙了城市化。國家通過高強(qiáng)度剝削農(nóng)民，完成了第一波由國家主導(dǎo)的工業(yè)化和城市化。在農(nóng)村，當(dāng)然也沒有能夠建立有效的鄉(xiāng)村治理制度。

第二個(gè)階段發(fā)生在改革開放開始之后到本世紀(jì)初。我們可以把它稱之為自下而上的城市化。改革開放之后，工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求勞動(dòng)力要素的自由流動(dòng)，主要體現(xiàn)為農(nóng)民進(jìn)城成為農(nóng)民工。1980年代初，國家提倡小城鎮(zhèn)建設(shè)，主要是為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的需要。當(dāng)時(shí)開始了城市化，但規(guī)模不大。1992年初，鄧小平“南方講話”和黨的十四大之后出現(xiàn)了大規(guī)模的城市化。1990年代中期以“抓大放小”的國有企業(yè)體制改革促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的破產(chǎn)和轉(zhuǎn)型的同時(shí)，推進(jìn)了中小型國有企業(yè)的民營化。同時(shí)，外資也大量涌入中國。這有效推動(dòng)了農(nóng)民進(jìn)城打工，成為農(nóng)民工。中國社會(huì)因此從原先的城鄉(xiāng)二元社會(huì)演變成為三元社會(huì)，農(nóng)民工成為社會(huì)的第三元。

第三階段就是現(xiàn)在正進(jìn)行的在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則主導(dǎo)下的城市化。這里有幾個(gè)前提。首先是三元社會(huì)的高度不穩(wěn)定性。三元社會(huì)已經(jīng)出現(xiàn)了非常多的問題，尤其在東南沿海。例如，廣東每年要吸收2000~3000萬的農(nóng)民工。這第三元是最不穩(wěn)定的因素。在這樣的情況下，如果不能有效地把這第三元轉(zhuǎn)型成為城市居民，社會(huì)的穩(wěn)定必然會(huì)出現(xiàn)大問題。如何轉(zhuǎn)型？城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成為關(guān)鍵。

其次是農(nóng)村的衰敗或者被衰敗。農(nóng)村的衰敗，在一定的意義上不可避免。市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律決定了農(nóng)村人口的外流。在世界范圍內(nèi)，工業(yè)化和城市化必然導(dǎo)致農(nóng)村人口的外流。而中國人多地少的特點(diǎn)更是加快了這個(gè)進(jìn)程。但也有很多村莊是“被”衰敗的，這主要是由城市化對農(nóng)村的土地需求所引起的。很多村莊，尤其是城市附近的村莊，往往以各種形式主動(dòng)地或者被動(dòng)地出賣土地。這些村莊原先并非城市的一部分，但現(xiàn)在越來越像城市，它們中的很多已經(jīng)演變成“城中村”。而大量的資本也流入農(nóng)村，以各種形式收購農(nóng)民土地，從事各種開發(fā)項(xiàng)目。

在過去的30多年間，中國取得了高速的經(jīng)濟(jì)增長。高速經(jīng)濟(jì)增長主要有兩個(gè)來源，即內(nèi)部的體制改革和外部的與國際經(jīng)濟(jì)的整合。但從近年來的情況看，這兩方面的動(dòng)力都在消退。中國很難再繼續(xù)依靠國有企業(yè)來取得可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長。要繼續(xù)依靠出口來維持經(jīng)濟(jì)增長也已經(jīng)不可能。在這樣的情況下，我們必須思考中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力來自何處的問題。近年來，城鄉(xiāng)整合被很多部門視為是下一步經(jīng)濟(jì)增長的主要?jiǎng)恿υ础v史上看，在很多國家，城市化的確在很長時(shí)間里提供了強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力。工業(yè)化、城市化、中產(chǎn)階級、消費(fèi)社會(huì)這些都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的要素。在過去的30多年里，中國的工業(yè)化史無前例，但城市化則因?yàn)楹芏嘀贫纫蛩兀ɡ鐟艨谥贫龋┻h(yuǎn)遠(yuǎn)落后于工業(yè)化的水平。強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就是要在推進(jìn)城市化的同時(shí)尋求經(jīng)濟(jì)增長的新動(dòng)力。

1980年代之后，城鄉(xiāng)差異有所縮小，但自從1990年代初以來，城鄉(xiāng)兩極分化變得越來越嚴(yán)重。我們決不能簡單地把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)整合理解成為消滅農(nóng)村。城市化要有節(jié)制，過快的城市化會(huì)導(dǎo)致城市的農(nóng)村化。城市的精致化要比簡單的城市擴(kuò)張更重要。

國際經(jīng)驗(yàn)表明，城市化到了一定階段，就會(huì)出現(xiàn)城市居民向往鄉(xiāng)下生活的現(xiàn)象。在歐美國家，高水平的城市化并沒有破壞農(nóng)村的生活方式。很多城市居民所渴望的是鄉(xiāng)下的生活。這種現(xiàn)象在中國遲早會(huì)出現(xiàn)。中國現(xiàn)在的情況是，城市居民想住在城中心，農(nóng)民也想住進(jìn)城市。但過不了多少年，很多人就會(huì)懷念起農(nóng)村生活。到2011年底，城市人口已經(jīng)超過總?cè)丝诘囊话?51.3%)。如果城市人口達(dá)到總?cè)丝诘乃姆种r(nóng)村的價(jià)值就會(huì)遽然增加。

如果說城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要保護(hù)農(nóng)村，問題的核心就在于農(nóng)村的公共服務(wù)供給。這方面，需要政策實(shí)踐的創(chuàng)新。沿海省份的一些地方已經(jīng)有很多好的經(jīng)驗(yàn)。例如，廣東有些地方做得相當(dāng)有效，包括惠州的鄉(xiāng)村教育和醫(yī)療制度。在這些地區(qū)，城市化在發(fā)展，但農(nóng)村也在改善，城市化和保護(hù)農(nóng)村平衡發(fā)展。從長遠(yuǎn)來看，這種方式要優(yōu)越于單純的城市化，或者單純的農(nóng)村建設(shè)。

“誰來做？”這個(gè)問題往往被忽視。政府是發(fā)展的主體，這是1949年之后長期形成的思想意識。不過，這個(gè)觀念必須得到改變。比如說，城市規(guī)劃是政府的事情，但規(guī)劃之后的執(zhí)行主體可以是企業(yè)。也有人會(huì)認(rèn)為，在中國的動(dòng)員性體制下，讓政府來做可能效率更高。這并沒有錯(cuò)，因?yàn)檎哂泻軓?qiáng)的動(dòng)員能力，不過問題在于政府主導(dǎo)的發(fā)展往往缺少可持續(xù)性。

第三個(gè)問題是促成城市從等級制度向扁平化的轉(zhuǎn)型。中國的城市有縣級市、地級市、副省級市、省級市、直轄市等級別。改革開放以來，行政體制改革方面出現(xiàn)過幾個(gè)考量不周的決策。最大的不周就是把原先的“行署”，也就是省政府的派出機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)型成為獨(dú)立的一級政府，即地級市。第二個(gè)不周就是設(shè)立了過多的計(jì)劃單列市，也就是副省級的市。第三個(gè)不周就是實(shí)行“市管縣”制度，把縣級市納入地級市的管轄之下。中國傳統(tǒng)幾千年，在大多數(shù)時(shí)間里，只有三級政府，即中央、省和縣。就市來說，只有兩級，即省城和縣城。但現(xiàn)在光是市就有五個(gè)級別。無論從自己的傳統(tǒng)還是國際經(jīng)驗(yàn)來說，實(shí)在沒有必要區(qū)分得那么細(xì)，這種等級體系大大損害了行政效率，帶來了無窮高的行政成本。城市體制要改革，就必須考慮如何通過改革城市行政級別制度來縮短城市間的行政距離。

有幾個(gè)方案可供選擇。第一，把計(jì)劃單列市和一些重要的地級市轉(zhuǎn)型成為直轄市。中國這么大一個(gè)國家，省級單位過少。歷史地看，省級單位過大，在中央權(quán)力衰微的時(shí)候，往往出現(xiàn)強(qiáng)大的地方主義，甚至趨向于獨(dú)立。因此，自民國開始，人們一直在設(shè)想省級體制的改革，主要是增加省級單位。但從可操作性來說，要把一個(gè)省分成兩個(gè)省非常困難，因?yàn)槭〔粌H僅是一個(gè)地理區(qū)域單元，更是一個(gè)歷史文化單元。在這樣的情況下，可以設(shè)置更多的直轄市來增加省級單位。這不僅容易操作，也符合我們上面所說的工業(yè)化和城市化的大趨勢。重慶設(shè)置直轄市的成功實(shí)踐也說明了這一點(diǎn)。

第二，把地級市重新改回到改革開放前的組織屬性，即“行署”，也就是省政府的派出機(jī)構(gòu)的地位。在這種情況下，地級市只是省即行政當(dāng)局的派出機(jī)構(gòu)，就不需要設(shè)置那么多的機(jī)構(gòu)，也就是說，精簡機(jī)構(gòu)真正成為可能。

第三，取消縣級市和地級市之間的從屬關(guān)系，這兩級扁平化，屬于同一行政級別。這方面的改革已經(jīng)走出了第一步，即“省管縣”制度。但“省管縣”制度主要在于經(jīng)濟(jì)資源分配方面，不涉及行政和人事。實(shí)際上，可以在這一改革的基礎(chǔ)上，實(shí)行省政府對縣政府的全面管理，這樣就可以把縣級市從地級市那里“解放”出來。無論是現(xiàn)在的地級市還是縣級市，都直屬省政府管理。

城市內(nèi)部的行政體制改革也需要進(jìn)行扁平化改革。現(xiàn)在的情況是，城市內(nèi)部也有太多的行政級別，表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是等級的行政體制，例如區(qū)和街道，二是各類非行政組織的行政級別，例如醫(yī)院、學(xué)校、研究所和各種事業(yè)單位等。

城市內(nèi)部的行政等級要縮短。傳統(tǒng)上，縣是基層政府。也就是說，縣級市以下就沒有必要設(shè)立政府了。浙江、廣東等省的改革表明，改革開放之前設(shè)計(jì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以改革，要不完全取消，要不就轉(zhuǎn)型成為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)。同樣，城市內(nèi)部也沒有必要再設(shè)立三級政府。新加坡和香港地區(qū)這等大城市只有一級政府。西方城市也都只有一級政府。我們?yōu)槭裁匆O(shè)計(jì)那么多級別的政府？和縣政改革那樣，市政府之下沒有必要設(shè)置額外的政府，至多設(shè)置一級派出機(jī)構(gòu)就足夠了。

更為重要的是需要取消城市內(nèi)部的各類非行政組織的行政級別。一個(gè)城市的官僚化程度過高，就會(huì)阻礙各種生產(chǎn)要素的自由流通，尤其是人才方面。盡管中國政府不斷推出各種不同的吸引人才的計(jì)劃，但從總體上來看，高端人才仍然在外流。同時(shí)，因?yàn)樾姓墑e，已經(jīng)被吸收回來的人才也難以發(fā)揮作用，而是很快地被官僚階層所吸納，成為官僚體制的一部分。要不就處于邊緣地帶，同樣發(fā)揮不了作用。

城市是中國整體政治制度的一部分，城市很難完全獨(dú)立于整體政治體制而運(yùn)作。此外，城市本身也必然要有政治的一面。有人的地方，就會(huì)有政治。就是說，城市的政治化不可避免。

（作者單位：新加坡國立大學(xué)）