荀麗麗
近年來，成為國家政策重點的“精準扶貧”，實際成為了后稅費時代中國政府重塑鄉村社會的重要抓手。稅費改革帶來了一個沒有預料的政策后果，即國家權力在村級社會的逐漸淡出，某些鄉村地區的治理出現了倒退現象。而精準扶貧的全面實施，實際帶來了改善這一治理缺失，重塑地方政府政治生態的機會。但是，正如本文所指出的，目前主要由政府部門和龍頭企業推動的扶貧進程，如何能夠在資源傳遞的過程中，真正對接當地農村和農戶的實際需求，如何有效回應“在地治理”的挑戰，其核心在于晏陽初所言的鄉村建設的“整體觀”，關鍵依然在于“人的建設”。
“地方性”與扶貧資源的傳遞
精準扶貧背景下的反貧困干預引導了歷史上最大規模的“扶貧資源傳遞”。2017年，中央和地方的財政專項扶貧資金規模超過1400億元，比2016年增長30%。精準扶貧戰略提出以來，中央不僅進一步加大了對農村貧困地區和貧困人口的一般性轉移支付和專項轉移支付的力度，同時更利用充分財政資金的引導作用和杠桿作用，撬動了更多金融資本、社會資本參與脫貧攻堅。在外來扶貧資源密集輸入的背景下，重提“地方性”（locality）的問題，尤為重要。隨著全球化、工業化、城市化進程的深入，“地方性”日趨漂移和消散，這正是鄉村在現代性中的命運。但是，我們依然可以發現，任何形式的國家干預和社會改造都無法忽視“地方性”的問題。
政府主導的自上而下的扶貧資源傳遞是中國反貧困干預最突出和最重要的特點。“資源傳遞”的邏輯起點是貧困“瞄準”與“識別”，中央政府花費了巨大的組織資源來實現貧困瞄準指標體系和操作程序的嚴密化,行政執行成本高昂，卻仍然無法優化治理的績效。[1]
在某種意義上，精準扶貧的確重塑了地方政府的政治生態，它極大地改善了后稅費時代地方政府在鄉村發展特別是貧困鄉村發展中的注意力分配和公共投入上的缺失。當精準扶貧成為各地軍令狀式的中心任務，研究者紛紛用“壓力型體制”、“運動式治理”來分析精準扶貧過程中各級地方政府行為的扭曲與目標偏離。 [2] 然而，扶貧資源輸入鄉村后的社會過程及其文化后果尚未成為關注的重點。在筆者看來，當大量的資源進入鄉村，這些資源輸入的意義實際遠遠超出了資金數量本身的多寡，更為重要的是，“給予”本身承載了“價值”。換句話說，資源傳遞所表征的并不是簡單的“幫扶”，它建構了一種國家與鄉村的文化交往。
“地方性”是鄉村社會文化網絡的特質。一方面，“地方性”承襲自漫長的歷史時間，默會于本地人的日常交往，關乎生命禮俗、倫理情誼和價值認同；另一方面，它根植于特定的山川風土，土地利用、種植灌溉、修橋架屋都是地方主體得以展開的場域。“地方性”絕非一成不變，而是在與外來范疇不斷的互動交流中“融變創生”。 [3]
當前，精準扶貧的精準識別與精準幫扶在兩個層面上都表現出“地方性”的困境。
第一，精準扶貧的建檔立卡制度，意在精準鎖定貧困者，但這種鎖定本身卻具有某種“去脈絡化”的性質。中國鄉村的貧困問題一直具有較強的地域性，深度貧困區的貧困問題是結構性貧困與偶發性貧困的疊加：一方面是人們有勞動能力但卻缺少途徑來改善生活，他們通常缺少物質資源和社會資源。這是經濟結構的產物，取決于社會資源的再分配制度。另一方面人們雖然憑借資源可以自足，但在災禍面前卻非常脆弱，自然災害、疾病、經濟低靡或者生命周期的變化都會帶來貧困的風險。
例如，我國十四個集中特困地區包括六盤山區、秦巴山區、烏蒙片區、滇貴黔石漠化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山－太行山區、呂梁山區、大別山區、羅霄山區、西藏、四省藏區、新疆南疆三地州。在這些地區，一方面由于自然條件惡劣，地處偏遠、信息閉塞等原因，鄉村貧困的發生率高且同質性強，這是結構性的致貧原因。另一方面，農民群體中具有普遍的生計脆弱性，一次災害、一場疾病或一次農產品市場的價格波動都可能使一些本已越過貧困線的家庭再次返貧。
鑒于普遍存在的脆弱性，村干部對于國家扶貧資源的分配往往具有較高的靈活性和機動性，甚至采用輪流的方式來實現利益的平衡。無可否認，長期以來，國家自上而下輸入鄉村的扶貧資源成為了村干部的某種“治理資源”。但是，在精準扶貧實踐中，建檔立卡貧困戶的固定化也給貧困治理帶來了沒有預料到的問題，如一個村書記所說“真沒想到這個名單進去就不出來了，什么好處都給這個人了，這我可怎么辦，矛盾太大了??”。 [4]
同時，盡管精準扶貧中貧困識別指標盡一切可能瞄準了鄉村中的低收入者，但在鄉村自身的“公正觀”里，很多低收入者的致貧實際都與個人的懶惰和不務正業有關，這就難以避免引發“政府總是幫助懶人”的評價。扶貧資源傳遞的越多其引導的價值偏頗就越大。扶危濟困本是內在于鄉村社會的實踐倫理，但是當扶貧資源輸入大幅增加的時候，其在鄉村的運作就更多地在遵從一種“分利”邏輯，甚至出現了“想當精準扶貧戶？給村干部交點錢就行”的現象。
第二，精準扶貧中著眼于鄉村發展的扶貧開發項目主要集中在產業扶貧上。產業扶貧普遍涉及農業轉型與農業產業化進程中多元利益主體的關系組合問題。我們的研究發現，盡管產業扶貧資金在運作中都瞄準了建檔立卡貧困戶，但其落地過程中，產業扶貧資金的承接主體則主要是龍頭企業與合作社，貧困戶幾乎沒有決策參與權甚至沒有知情權。扶貧資金股權化等許多“制度化”的措施屏蔽了國家資本下鄉后與貧困群體的直接互動。 [5] 我們可以從以下角度來理解這種現象。
首先，稅費改革之后，鄉村地區不再是地方政府的主要財政來源，地方政府鮮有關注農村發展的動機，紛紛轉向城鎮化的“土地經營”。涉農投入基本上由中央政府承擔，地方政府則不愿意配套或無力配套。這導致了農業轉型與鄉村公共投入嚴重的資金短缺問題。精準扶貧帶來了涉農資金投入的大幅增長，地方政府則積極引導這些資金轉向地方農業產業化的發展規劃中，發展的雄心超越了扶貧的關切。
再者，國家扶貧資源下鄉需要面對“大國家對接小農戶”的交易成本過高的問題，特別是在“時間緊、任務重”的情況下，產業扶貧項目的及時“落地”成為第一要務，政府自然更愿意與大企業或合作社對接與合作。從自下而上的角度，這種以資金和基礎設施建設為主體的扶貧資源在抵達鄉村之后也激發了地方社會中以企業、村干部、鄉村精英為主體從“謀利”出發而建構的“分利秩序”。 [6] “分利秩序”下的地方網絡本身易于形成對貧困者的社會排斥。同時，其負面效應還在于這一過程中政府與市場關系的扭曲。“分利秩序”推動的產業項目無視當地的自然資源稟賦，無視市場規律，盲目上馬又草草收場的例子屢見不鮮。
最后，精準扶貧推動的鄉村發展不僅涉及“大國家與小農戶的對接”，同時也涉及“大市場與小農戶”的對接。可以說，農民的組織化問題是鄉村治理與農業發展的癥結所在。就減貧而言，貧困者的組織化問題也是多重矛盾的核心。貧困者的組織化并不是照搬國際“參與式”理論來簡單地建構以“分立個體”為基礎的“窮人組織”，而是探索貧困者有效融入社區發展、積極參與社區治理的途徑。作為“資源傳遞”的精準扶貧，顯然還停留在資金與技術的輸入上，而缺乏對農民組織化實踐的制度供給。
綜上，不難發現，當前精準扶貧的減貧策略中包含了兩種類型的政策，一種是“發展型”政策，包括產業扶貧、易地扶貧搬遷等；另一種則是“保障型”政策如生態保護補償脫貧、教育幫扶脫貧和社會保障兜底等等。無論是哪種類型，在政策設計上，“國家”都是資源輸出端，“家戶”則是資源輸入端。在“全能”的國家一端，盡管可以通過行政科層體系保障資源的有效輸入，但卻無法為資源在鄉村的運作與實踐提供有效的指導；在“被動”的貧困戶一端，盡管成為了扶貧數據庫中被精準管理和測度的一員，卻無法實現社區事務的有效參與，缺乏自主發展的能力。在“國家”與“家戶”之間，缺乏的是對“社區”的觀照。如果忽視立足于促進社區整合與社區公共參與的制度供給，精準扶貧的“資源傳遞”帶來的是社區團結與集體意識的進一步瓦解，以及“分利邏輯”下地方社會網絡的的異化。
鄉村公共事務治理與反貧困干預
將貧困問題放在世界歷史的脈絡中來審視，我們會發現貧困是個古老的全球性議題。事實上，公元1500年以前，世界絕大部分的貧困都是由地方資源稀缺引發的，如自然災害、戰爭和特定文明的分配制度；大多數文明都將貧困看作生活的天然組成部分。在這個意義上，貧困問題是不能維持生存的能力，而不是物質財富的匱乏問題。由于農業盈余非常有限，世界上的絕大部分人口都很容易因偶然因素而淪為窮人，他們雖然有自謀生計的物質條件（比如健康、好天氣、擁有土地及其他一些資源），卻不能擁有足以應對生活變數的儲備。家庭和村落是人們安全感的來源，社區則為人們的生計安全提供了許多保障性的服務。隨著資本主義在全球范圍內的擴展，越來越多的人依靠雇傭勞動和市場提供的工資生存。相對貧困逐漸成為主要的貧困形式，貧困的性質由缺乏食物和住所，轉變為無法有效參與到市場消費的模式。
我們當前的減貧理念源自1945年之后全球化背景下的“發展”觀念。貧困不再是社會生活中的自然現象，而是必須被徹底根除的問題。隨著全球范圍內公共行政的全面發展，國家干預社會生活的能力日益增強，幾乎在所有國家，減貧與福利計劃都成為國家議程的重要部分。盡管發展改變了人們對待貧困的觀念，參與反貧困的社會行動者也日益多元化，但是社區網絡和非正式經濟，仍然是人們遇到困境時的第一選擇。 [7]
時至今日，鄉村及農業地區的貧困依然困擾著包括發達國家在內的許多國家。在工業化和城市化的推動下，鄉村的凋敝似乎已經成為現代化進程的必然。鄉村是人口流失的落后地區，社區網絡的崩解使村落難以維系傳統的社區認同，無法展開有效的集體行動。可以說，社區集體行動能力的削弱，社區公共事務的廢弛，鄉村社區公共投入的不足，構成了當下貧困地區貧困脆弱性的重要成因。
值得注意的是，農村集體行動能力的下降是農村政策演進中的“制度化”后果。改革之后人民公社的解體，導致政府退出公共生產設施的投入和公共服務的組織和供給，農村基層政權組織的權威，因為集體經濟的空殼化而嚴重弱化，小農戶的生產成本高且抗風險能力差；稅費改革之后，鄉鎮政府依托于農村稅費征收而組織鄉村農田水利建設等公共事務的動力也喪失殆盡，村級政權也日益成為上級政府的辦事機構，雖然承擔許多行政性事務，但鄉村公共事務卻無力組織。農田水利、農業技術、病蟲害防治等公共服務完全市場化之后，貧困農戶的生計脆弱性就更高。這是一般農業地區的情況，而在作為扶貧攻堅主戰場的深度貧困地區，鄉村集體行動能力的下降與公共事務的廢弛則表現出更為復雜的特點。
所謂“老少邊窮”地區，都是生態條件脆弱、農業資源匱乏、自然災害頻仍的區域。西部山區的貧困發生率遠遠高于平原和丘陵地區。在西部山區的貧困鄉村，耕地資源十分稀少，山地和陡坡也難以實現有效的灌溉，人地矛盾或者說人糧矛盾十分突出。傳統上，這些地區通常是依靠林業和畜牧業來實現與農耕區域的糧食交換。在計劃經濟時期，“以糧為綱”的政策帶來了大量的坡地開墾，不僅毀壞了森林資源以及傳統種植的茶園等經濟產業，而且帶來了嚴重的水土流失。承包制條件下，耕地更加分散零碎，農業生產的成本高、產出低。在這樣的地區，不合理的自然資源利用模式帶來的經濟效益低下和生態惡化，成為許多地方難以擺脫貧困陷阱的根源。
可以說，對于我國許多西部山區，鄉村的貧困治理與經濟可持續發展，很大程度上是與森林、草場、湖泊等公共資源的有效治理和永續利用聯系在一起的。歷史證明，這些公共資源的有效利用存在著突出的政府失靈和市場失靈現象，這更凸顯了鄉村社區自主性與能動性的重要。當然，政府的公共投入和制度供給是社區主導發展和社區自主治理的前提條件，我們不妨通過兩個實際的案例來說明國家與鄉村社區的角色區分。
六盤山的西海固地區是我國最著名的深度貧困地區之一。這里是黃土高原的丘陵溝壑區，水資源嚴重短缺，水土流失嚴重。“廣種薄收”，是黃土高原地區農民由來已久的農業經營方式，所謂“種上萬萬頃，哪怕一畝打半升”。解放前，這里已經是童山曠野的景觀，當地民眾難以溫飽。解放后，西海固地區成為我國人口增長最快的地區之一，人地矛盾和人糧矛盾異常尖銳，當地人一直吃國家的返銷糧度日，“吃不飽”是當地貧困農民生活的常態。盡管清末以來不斷有人提出單一的粗放農耕不適合當地的發展，應該“開水利、廣樹畜，通商販”合理平衡農林牧比例。但是，在巨大的人口壓力下，人們大量開墾坡地糊口，人糧矛盾下，依靠地方力量的生態建設一直無法成功，糧食收獲完畢之后，當地便到處是光禿禿的山頭，寸草不剩。
這種難以維持溫飽的狀況一直持續到1990年代末。進入21世紀，國家退耕還林的政策使當地的生態面貌得到巨大的改觀。具體而言，退耕還林政策是通過“以工代賑”的辦法實現了“用糧食換生態”。政策實施期間，當地的貧困村民家家戶戶都參與植樹造林工程建設，出工者按人頭發給面粉。在許多當地家庭的記憶中，挖“88542”植樹造林的兩個月，就掙夠了家庭所需的糧食。在糧食盈余實現溫飽的情況下，當地人實現了從粗放農業種植向種養結合的畜牧業的轉型。同時，2007年之后，當地在較大范圍地區推廣了“地膜玉米”的農業種植技術，徹底改變了土地廣種薄收的傳統，玉米畝產達到1000斤左右。當地玉米種植只有一季，賣糧并不賺錢，農戶就普遍用玉米養牛，通過賣牛來增加現金收入。在調查中，我們發現，當地農戶對于退耕還林政策和地膜玉米技術所產生的減貧效益評價極高，甚至超過了精準扶貧以來政府實施的危房改造、小額貸款以及各種產業補助的評價。對于黃土丘陵溝壑區這樣的地域，生態建設和高效生態農業技術的引進是只有政府才可以提供的公共投入和公共服務，在此基礎上，農民自主發展的積極性和能動性便會自動地展開。“等靠要”與其說是某種根植于當地的貧困文化，不如說是生計脆弱下在貧困陷阱中苦苦掙扎的寫照。精準扶貧之下，“爭當貧困戶”現象也屢見不鮮，但是當我們深入政策實踐邏輯的細節便會發現，這一現象不過是國家邏輯與鄉村邏輯發生碰撞時所生成的“社會戲劇”。
目前，西海固的許多貧困村都已經實現了脫貧摘帽，但是我們仍然可以清楚地看到生計脆弱性的持續存在。當地的農戶依然是分散經營難以合作的小農，玉米成長期的干旱以及收獲期的暴雨都會造成大幅度的減產，而玉米減產總是伴隨著牛價的下跌。一戶苦苦經營二十頭牛的小康之家，一場大病便需要賣掉十頭甚至更多。在自然風險和市場風險的雙重壓力下，當地人迫切需要找回社區組織的力量來抵御風險，降低脆弱性。然而在一個人口大量外流的地區，農村的領導力供給極為貧乏。相比于基礎設施的投入，鄉村公共投入和公共服務中“軟”的部分總是更難于著手。
再以貴州黔東南清水江流域的貧困山區為例，這里是中國南方的重點林區之一。自明代起，生活在清水江流域的侗族和苗族便“以林為生計”，形成了“靠山吃山、靠山養山”的生計傳統。清代以來，隨著人工營林業的興起，這里形成了以木材為主的發達商品經濟。苗侗民族在杉木種植中摸索出了“混農／混林”的技術經驗，更發展出以“清水江文書”為中心的關于山林合作經營、邊砍邊造、持續利用的民間公共行為規范。
新中國成立后，天然林資源成為國有資源，而清水江流域人工林的歷史屬性也被忽視。產權定位的偏差，帶來了森林資源的“哄搶風”和“分利風”，任何一級行政力量都可以濫伐森林，大煉鋼鐵時期，則大片毀林煉鋼。國家對林區實行“高額稅費”，層層下達稅費指標，森林無法修養生息。計劃經濟時期消耗的大量森林資源，給林區的可持續發展造成巨大虧空，這種虧空需要林區縣在市場經濟條件下負債補償，因此進一步導致了林區經濟的貧困。集體林權改革之后，當地人開始種植油茶林、核桃林、楠木林等經濟效益好的樹種，并發展了林下經濟。在對接大市場的過程中，苗侗人民長期傳承的村落文化，合作議事的公共規則表現出強大的生命力，許多林業合作社成為當地產業脫貧的重要主體。國家在產權安排上給予了合理的制度供給，清水江流域長期穩定的家族公共管理制度和民間習慣法等規范體系，則是保障當地人工林可持續經營與發展的基礎。“合款”和“議榔”作為侗苗這兩個民族地域的社會組織，成為推動共同參與基礎上的社區共管的制度基礎和文化基石。 [8]
綜上所述，我國不同區域、不同自然條件和文化背景下鄉村貧困的形成，有著各自復雜的歷史背景。精準扶貧背景下，以“貧困線”為基礎的收入脫貧導向，以及政府轟轟烈烈的資源傳遞行動，往往使我們忽視了對特定地域與人文條件下致貧原因的深入分析和歷史追索。有效的反貧困干預，需要建立在對“地方性”資源充分的了解之上，可持續的貧困治理，需要探索平衡國家的外源力量與鄉村社區的內生自主力量。
在地治理與鄉村建設
鄉村貧困的脆弱性是長期存在的。在應對自然風險和市場風險的過程中，國家不可能是唯一的力量。可持續的反貧困干預，必然要“回到社區”，并與鄉村復興聯系在一起。鄉村集體行動能力的下降是歷史的產物，在很大程度上，并不能簡單地概括為工業化和城市化的自然結果。西部鄉村的貧困，實際是我國現代化進程中一個制度性的結果。我們需要回到歷史情境中分析貧困的形成，需要回到貧困鄉村的生活脈絡中，探索反貧困“在地治理”的可能性。
大規模的資源傳遞依賴于行政體制，但是，貧困治理的基礎，卻在于當地人在漫長的時間之流中形成的道德契約和生計倫理，以及在此基礎上所建立的鄉村安全的傳統網絡。精準扶貧需要與鄉村建設聯系在一起，精準扶貧的資源輸入和制度供給，都應當是鄉村建設的一部分。基于“在地治理”的反貧困需要國家與社區的雙重力量，也需要探索這兩種力量平衡合作與良性互動的制度框架。20世紀初期，中國知識分子在民族危亡之際發起的鄉村建設運動，對于今天著眼于可持續貧困治理的實踐依然有重要的借鑒意義。
一是鄉村建設的“整體觀”。晏陽初非常強調縣政和鄉政在農村建設中的作用，縣政與鄉政的功能，在于“勤求民隱，溝通上下”，必須對農村問題有“通盤”的認識。《農村建設要義》是晏陽初1938年在湖南地方行政干部學校上的演講。他極力反對公務人員或從事社會工作的人員只從自身職務出發，注重分工從小處用功夫，而忽視從全局整體性地看問題，他提出“農村的問題包括了政治、經濟、文化各部門，推進農村建設必須徹底了解這有關各部門在農村社會中的狀況。”[9] 在精準扶貧的實踐中，各級地方政府，尤其是縣鄉政府都將農村的扶貧工作作為“中心任務”，但是，后稅費時代縣鄉政權本身的懸浮化及其部門條塊分割，以及在資源傳遞中日益深化的技術主義傾向，都幾乎完全肢解了鄉村建設“整體觀”的存在空間。基層干部為數據表格的精準化耗費了大量的精力，他們更多地被看作是資源傳遞上需要被監督和考核的一環，而失去了溝通上下、整體治理的內在動力。在筆者的田野調查中，地方干部扶貧的自發動力，已經被當作一個嚴峻的問題被反復提出。
二是鄉村建設在人而不在物。精準扶貧將國家對鄉村的資源輸入引向了高潮，但這并未改變農村建設與投入中長期形成的見物不見人的情況。大批的資金落地后，眾多的特色小鎮、產業基地、水利設施、橋梁道路建設紛至沓來，但如果這一切背后，依然是雖已越過貧困線，但脆弱性極高且分散疏離的農民群體，鄉村建設便無法扎根，也沒有可持續發展的生命力。無可否認，強有力的“發展型政府”在締造中國經濟奇跡的同時，也形成了相對固化的基礎設施投資偏好，往往一提農村建設，首先想到的就是基礎設施建設。而當下著眼于鄉村復興的鄉村建設，其癥結和關鍵依然在于“人的建設”。
什么是人的建設？晏陽初認為，人的建設在于“培養民力”，即知識力、生產力、健康力和組織力。晏陽初將培養民力的根本拉回到“教育”，即識字教育、生計教育和公民教育。對于鄉村建設而言，農村教育并不只是建設課堂聘請老師的問題，而是如何實現精英與群眾互動的問題，在這個意義上，農村教育是“在地治理”的基礎，是鄉村建設的重要抓手。教育是作為“治理”的教育，是作為文化重建的教育。
以農業技術推廣為例，當下扶貧產業的某項技術專利，通常被農業公司購買，成為農業企業經營的一部分，作為農業雇傭勞動力的農民則無需致力于習得技術。但是，真正在農村扎根的產業往往依賴于當地農民在地化的技術實作，這樣的農業經營實踐，會更具有適應市場需求的靈活性。作為生計教育的一部分，制度化的農業技術推廣，可以融入到制度化的鄉村建設中來。當下許多培育新農人的實踐與生態農業的結合就是很好的例子。在這方面，可以參照美國的農業技術推廣體系，在服務于大資本的農業技術轉移之后，美國的農業大學重整了農業大學的學者與教師，參與到當地社區推廣（engagement）的義務性實踐,技術推廣本身，也越來越從農民的視角和農民的需求出發，并最終與整體性的鄉村社區建設計劃相結合。 [10]
當然，“人的建設”的核心還是鄉村組織的建設，這也是精準扶貧中相對薄弱的環節。目前，在政府和社會組織等外力的推動下，著眼于經濟發展的農村合作組織已經有了長足的進步，但如何在合作組織中更突出對貧困者的包容性和帶動性還需要更精致的制度設計和更深入的制度實踐。同時，在鄉村組織建設中更應注重梁漱溟所強調的中國鄉村所必須的“人生向上”之意，鄉村建設在于“讓大家認識了彼此的關系，以求增加彼此的關系，把大家放在一種互相愛惜情誼中，互相尊重中；在共同相勉于人生向上中來求解決我們的生活問題。”[11] 在當下的扶貧實踐中，不應只注重技術化的瞄準與規范化的監察，更不是對傳統地方性文化的貶抑與革除，而是立足于在地文化資源的挖掘，重建集體的公共規范、社區認同與文化自信。
（作者單位：中國社會科學院社會學研究所）
