? 樊鵬?| 中國社會科學院政治學研究所
【導讀】近日，香港基本法新修訂的兩個附件獲得全票通過，引發廣泛關注。這意味著什么？困擾香港已久的制度漏洞能修復嗎？
本文認為，過去一個時期，香港涌現越來越廣泛的“否決玩家”，導致香港政治和行政體制日益碎片化，演變為一個沒有任何力量能夠有足夠權力做出重大決策的體制，這正是香港問題的一個要害。究其起源：（1）英殖民政府在政權交接前設立區議會，使制度架構和選舉模式復雜化，增加了行政體系的運行成本和社會阻力，埋下管制碎片化的地雷；（2）回歸后的香港立法會由原港英統治者的立法咨詢機構轉變為代議機構，由此產生一個重要的否決機制，隨著香港階層利益紛爭和社會價值分歧的增加，“否決玩家”領域也變得范圍更廣、數量更大、互動更復雜，由于缺乏一套立法-行政協調機制，加劇了政治“碎片化”程度；（3）香港公共行政體系至今保持高效能，但呈現明顯行政碎片化趨勢，往往導致一個重大決策歷經復雜環節后，失去最佳政策制定或執行的機會。
“否決玩家”的增多與“碎片化”政治直接導致：重大施政難以落實，影響社會發展；有利于強勢利益集團，乘機綁架決策；社會保障滯后，香港政治權威與責任缺失，使矛頭轉向大陸。這恐怕是香港制度改革的一個深層原因。
本文原載《文化縱橫》2016年第2期，原題為《“否決玩家”與香港政治體制的“碎片化”》。僅代表作者觀點，供諸君思考。
香港回歸后的一段時間里，影響“一國兩制”和香港長期繁榮穩定的根本性問題似乎沒有解決。過去一個時期，“一國兩制”下的“高度自治，港人治港”為香港開啟了朝向開放、民主的政治實踐，但與此同時，香港也由一個政治和行政統合性極強的體制，蛻變為一個在政治、經濟、社會和文化諸多領域、體制內外遍布“否決玩家”的碎片化體制。
▍“否決玩家”理論與體制“碎片化”
一個國家寫在憲法上的建制與實際政治過程中的權力運行，往往呈現巨大分殊。政治學家臺布利斯（George Tsebelis）曾提出，無論任何政治體制，在某種程度均存在諸多“否決玩家”（veto-players），那些活躍在舞臺上擁有巨大組織能力的強勢“玩家”或新興政治“玩家”，如果利益分配或分享政治權力的訴求得不到平衡，他們就會利用自身在政治和社會領域的優勢，行使“否決權”，破壞政治體制所必要的集中，有時甚至不惜破壞憲制秩序。“否決玩家”還可以分為接受現有體制的玩家和不接受現有體制的玩家，但對于政府有效施政的影響本質是相同的。
“否決玩家”的直接后果是帶來體制“碎片化”，使政治體系和行政體系雙雙呈現高度分散的狀態而無法形成發展所必要的集中，前者即“政治體系碎片化”，后者則是“行政體系碎片化”。在“政治體系碎片化”狀態下，原本被設計用來防止任何個人專斷的體制，演變為一個沒有任何力量能夠有足夠權力做出重大決策的體制。如印度，由于政府和議會黨團之間、政府與司法之間、政治家和官僚體系之間各種形式的抵制與否決，在2011～2012年間，印度中央政府曾連續18個月沒有任何發展議程，官僚部門的責任能力嚴重退化，對積極施政表現出極大抵抗。這種體制曾被西方媒體稱之為“政治癱瘓”（political paralysis）。
“行政碎片化”主要指的是一國公共行政體系因職權分割、不同部門、系統之間缺乏有效協調、溝通而導致效能低下。20世紀80年代以來，西方新保守主義興起，行政分權與降低管制成為壓倒性改革議程，那些大規模實行降低管制改革的國家，公共行政體制出現過度分權化、碎片化的現象。
▍香港的體制“碎片化”
“否決玩家”和體制“碎片化”的理論視角，為理解香港政治秩序的發展變遷提供了一個很好的視角?；貧w以來，香港的政治體系已由回歸初期統合能力較高的狀態向高度碎片化的狀態演變，相比而言，其公共行政體制至今仍然保持著較高決策執行力，但大量例證顯示，受到政治碎片化趨勢的影響，香港公共行政體系的整合程度與管制效能也呈現明顯下降的趨勢。
第一，政治體制“碎片化”起于回歸之前交接期，源于殖民當局的外部植入。
前港英時期，香港的統治體系具有高度統合的特征，英殖民當局在1997年之前是香港唯一殖民宗主國，憑借殖民法權建立統治，港督代表殖民當局行使治權，決策體制與權力分配呈現金字塔形。港督由駐港英軍司令部、決策咨詢（行政局）、立法咨詢（立法局）、行政系統（布政司署）、行政監察系統以及司法系統（最高法院）六大系統組成。此種格局保正了港督的絕對權威。
這種高度統合型的體制，是20世紀70年代麥理浩總督實施改革的前提，也是回歸前30年港英政府能夠在香港實行大規模社會建設并保持社會穩定、發展的政治保障。港英體制向英資財團開放，除少數華人精英可以通過各類咨詢機制參與議題討論，社會力量幾乎被完全排除在外。六七十年代，隨著香港中小企業不斷發展，專業中間階層崛起，“兩局”加大吸納華人精英參與。決策與立法咨詢機制，表面看是港英統治者與華人精英的共識政治體，但根本目的在于鞏固港督的管制權威。當然，當時的社會環境對于維持此種咨詢型威權統治也十分重要，香港市民當時對于政府無所期待，也漠不關心，更談不上民主參與的訴求?；貧w前“兩局”在社會上的影響力和受市民關注程度十分有限。
80年代中期以后，英殖民政府考慮到1997政權交接，開始在香港體制內部植入新的民主生成機制。1982年，港英政府推行代議政制，成立區議會。1985年，區域市政局成立，實行類似市政局的選舉制度。然而，疊床架屋的制度架構和極其復雜的選舉模式，在事實上增加了行政體系的運行成本和社會阻力，無形中為香港管制體系“碎片化”埋下了地雷。
1991年，港英實行委任制加地區直選；而立法會逐漸由“委任制”改為選舉制。至1995年，取消委任制，選舉產生60名議員，提前實施了原定1997年開始的選舉結構安排。由此，港英主導形成了“兩局”（行政局/立法局）、市政局（執行部門為市政總署）、區議會的三級議會體系，成為一個完整的代議制政制架構。這一體制無疑激勵了香港的民主參與，但也使香港的政治體制愈趨“碎片化”，不可逆轉。
港英政府除通過選舉啟動政治民主化機制之外，也在文化與社會領域積極作為。從20世紀50年代開始，港英政府有意識地培養了一種區別于中國大陸的文化系統——香港學者陳冠中認為伴隨著戰后香港本地出生的土生土長的“嬰兒潮”一代人成長的，是一種“有主體性的雜種本地文化”，回歸前香港至少并存著8個可識辨的文化系統或亞系統。這其中，有“華洋雜居”自然形成的文化系統，但也不乏港英政府文化統治政策的結果。在中國大陸地區“文化大革命”期間，港英當局有意識地在香港發展中國傳統文化，其目的在于與中國革命意識形態和中央政治傳統區別開來?；貧w前期，港英政府加緊步伐向香港輸入人權觀念，并在1991年6月由立法局趕在回歸前夕制定通過了《香港人權法案條例》。與此同時，一大批國際NGO組織被允許在香港設立分部，并通過措施開放了社會組織注冊管理。
第二，回歸以來政治體制“碎片化”程度加劇，且“否決玩家”領域更廣、數量更大、互動更復雜。
回歸以來的政治實踐，有兩大特點：其一，保持了形式上的“行政主導”，但引入了諸多擁有否決權的政治“玩家”；其二，中央在憲制層面植入了“主權者”，但受到“高度自治”承諾的制約，并無實際“管治權”。有行政主導之名，而無行政主導之實，有主權，而無治權，有法治而無權威，這在世界范圍內都是一個罕見的政治奇景。
《基本法》雖然做出了大量有利于特首決策和施政的制度安排，但香港的政治體制總體看上去更像一個立法、行政與司法三權分立的政制架構，對政治發展產生關鍵作用的改革集中在立法領域。隨著香港特區政府的成立，香港立法會由原港英統治者的立法咨詢機構轉變為香港市民的合法代議機構，雖然種種改革順應了民主發展的潮流，但也使香港體制中增加了一個重要的否決機制，甚至成為社會層面民主大變革的“引擎”，這是香港體制趨向政治“碎片化”狀態的關鍵。
表1列舉了立法會回歸以來選舉辦法的變化，根據《基本法》第68條的規定，全部議席由選舉產生，每屆任期為4年。《基本法》附件二規定了首三屆立法會的組成方式，并規定逐屆減少選舉委員會選出的議席，這增加了香港泛民主派在立法機制中的參與機會。
應該說《基本法》的政制設計極富遠見，尤其是提名委員會的安排，使香港免于陷入民粹主義的陷阱，但《基本法》的制定顯然沒有預料到回歸以后政黨政治發展對立法會的巨大影響。回歸以來香港的政黨政治發展極快，但同時卻也極不成熟——政黨有政策研究功能，但不以執政和政策制定為目標，因此現存政黨內缺乏一套黨內運行的立法-行政協調機制。同時，沒有指導政黨發展的意識形態綱領，易于使黨團成員陷入無信的境地，沒有產生政治人才的良好土壤。特定政黨政治影響下的香港立法會，既不同于議會民主制國家，也不同于總統制國家，當選議員與行政首腦之間既無政治契約關系，議員個人甚至也缺乏必要的黨綱黨紀約束。從分配機制來看，香港更無西方國家常見的“政治分贓制”，使支持施政的議員可以分享政府職位和資源，在香港現任54名政治委任制官員中，僅有4名擁有立法會議員履職背景。當選議員既無參政功能，也無參政歷練，因此現實中主要角色在于對特首施政實行審查與否決，“拉布運動”是“否決政治”最突出的表現，為否決而否決，使回歸后的香港體制更趨政治碎片化。
回歸以來，香港的政治文化也經歷徹底轉變。階層之間以及階層內部的利益紛爭與張力日增，除了圍繞政制改革以及其他政治議題所謂的“建制派”和“泛民主派”兩大陣營的對壘以外，社會價值分歧也日益增加。圍繞環保、規劃、文化以及文物保護等具體議題，形成了各式各樣的“主義”。使香港體制的“碎片化”程度不斷加劇。政府施政，不僅需要面對政治領域立法會、區議會的否決權，還有來自經濟領域地產寡頭（重大利益集團）、一般工商業團體的壓力。而社會領域的“否決玩家”更是蔚為壯觀，既有“學民思潮”這類激進反對派組織，也有在文化保育運動中搖旗吶喊的各類文化團體和新興環保團體，還有面目繁多的“本土”力量登上政治舞臺，令人眼花繚亂。
第三，香港公共行政體系至今保持較高效能，但呈現明顯行政“碎片化”趨勢。
香港有世界上一流的公共行政體系，其施政效率和清廉程度在世界銀行、透明國際等國際組織排名中位居前列。自70年代起，在時任總督麥理浩的推動下，香港公共行政體系逐漸形成了自己的特點，這包括決策與執行體系的分離和細化，職位的清晰界定與部門間的高度分隔，法律對行政體制的規范，行政體制的高度程序化，以及透過廣泛的咨詢機制實現政治問題行政化。
憑借行政體制的這些優勢，香港經濟在70年代高速發展。回歸后，香港基本延續了其法治與行政體制，將所有行政部門自上而下地劃分為相對獨立的“司－局－署（處）”。在行政哲學上，繼續奉行低稅制的政府，積極不干預主義的經濟發展思維，以及由財政盈余引導的政策與公共服務改革。
回歸不久，亞洲金融風暴爆發，社會安全福利與保障期待上升， “積極不干預主義”的管治哲學遭受沖擊及挑戰。港府為增強積極有效的施政能力，降低民主選舉對行政體制的影響，果斷廢除了由港英殖民政府打造的“三級議會”模式中的“市政局”與“區域市政局”。為增強對全球化壓力的回應，加強對市民和工商界的服務供給，特區政府還對行政體系進行了大幅調整，重點改革了介于政策層和服務執行層中間的政府決策局。
然而，回歸以來香港的公民社會日趨成熟、活躍，立法會成為新興政黨的問政舞臺，決策過程也無可避免地出現了政治角力與談判，傳統“行政吸納”模式和舊有的咨詢政治漸失實效，行政部門改革回應不了新冒起的公民社會參與要求。在這一背景下，2002年立法會通過高官問責制實施方案（“政治委任制度”），初衷在于加強政治問責，增強統籌決策能力，但在實際運行中，問責團隊多數成員從體制外引進，許多高官實際既無領導決策經驗，甚至對行政執行團隊的運作也缺乏充分了解，因此大多數決策仍然是一個“自下而上”的過程，在政治–行政發生沖突時，往往會產生極高的溝通與信任成本，損害部門施政效率。
除高官問責制以外，伴隨著新型政治生態變化而來的乃是不同階層、界別與利益群體對政府援助、介入與規劃的各種訴求。政府為提供更多公共服務和監管職能，大大拓展了法定機構和公營機構的運用規范，截止到2014年，香港共有256個法定組織。然而大量法定機構的運行也產生了一系列負面效應，如行政總裁權力過大，成員的委任透明度不夠，代表性不足，常遭市民詬病，利益沖突的問題常常引起關注，資源利用不受立法會監管。
今天港府的行政體系，既有問責制團隊與行政團隊之間的劃分，又有獨立行政輔助系統和監察系統（申訴專員公署，廉政公署，審計署，公務員敘用委員會）與問責團隊和行政團隊之間的制衡，還有行政團隊執行機構與法定機構和公營機構之間的分割，與港英時期比較，現行體制雖然可以更加凸顯廉政（高官問責制）、制約（輔助系統）、多元治理（大量公營機構和社會組織托底服務）等與時俱進的價值理念，但是卻大大增加了行政運行的信息乃至信任成本。即使在行政體系內部（不考慮立法環節的否決），一個重大決策也要歷經從論證、決策、檢查、執行、委托承包、評估反饋等數輪循環往復，往往失去最佳政策制定或執行的機會。
▍香港體制“碎片化”的后果與影響
顯然，在新的憲制結構和社會結構巨變下，以選舉機制和社會動員為基礎，少數擁有組織和動員能量的“否決玩家”式政治參與取代了傳統“行政吸納”模式和咨詢政治，成為影響香港政治和社會發展的最大變量，產生了系列消極后果。
第一，重大施政難以落實，影響社會發展。
回歸之前，港英政府維持著絕對行政主導的局面，這是自20世紀70年代以來推動大規模社會建設的重要前提，港督麥理浩推行百萬人口的“公屋計劃”，在數年內便得以有效實行。然而現行香港行政–立法關系架構下，包括立法會、區議會、工商界利益集團、環保團體、新興政治社團等體制內外各方面遍布“否決玩家”，在這一體制中，港府要想推行有為施政、有效施政，可謂難上加難。
兩層議會是現有體制中最重要的“否決玩家”，他們雖然接受現有體制，也在體制框架內展開政治參與，但是他們往往基于自身政治算計，行使對政府施政的否決權。以香港著名的西九龍文化功能區建設項目為例， 1998年董建華在施政報告中就宣布“西九龍文化區計劃”，盡管該計劃是促進香港長遠發展的一項戰略投資，但歷經十年，兩屆政府無所作為。2013年，行政長官梁振英會同行政會議批準《西九文化區的發展大綱》，計劃得以啟動，但近期仍有議員提出質疑，并提出新增文化建設項目，若得通過規劃要大幅改變，且需啟動漫長的咨詢及評估，將直接影響文化區落成進度。
關涉民生的社會建設滯后是受“否決玩家”和“碎片化”體制影響的另一實例。港英時期行政主導下，基礎設施改造以及建設項目可謂暢行無阻，如70年代香港荃灣曾因西樓角公園建設爆發大規模警民沖突，政府強行征地，最后還是以政府有效建成而告終。而當下階段，盡管全港亟須擴大公有住房建設，梁振英也在2014年施政報告中努力推動，但需克服重重政治關口，即使立法會獲得通過，仍有18個區議會反對在本區內建設公屋項目。
民主化改變了香港的政治環境，也改變了香港的社會環境，環保團體與文化保育團體是香港社會領域的新興“否決玩家”。早在麥理浩改革時期，香港就開展過全港清潔運動，但主要局限于政府自上而下發動，環保團體在香港處于弱勢地位。進入新世紀以來，香港社會環保意識與法治觀念變遷，環保力量參與到擔當監察政府施政的角色。今天香港的大型基建項目均需通過環評程序，輔之以環保咨詢工作。香港新機場建設，需新增一條跑道，按照法定環評程序，要拖延至2023年方可建成。
文化保育力量是社會領域另外一支影響施政的重要“玩家”?；貧w以來，香港民間對保育本地和前殖民地文化的意識日漸高漲，其運動幾乎與民主化訴求同步發展。2006年保留舊中環天星碼頭和皇后碼頭事件，反映出民間開始反思以往發展忽略經濟發展與文化遺產保育的平衡，以此事件為拐點，香港文化保育運動風起云涌。近年來大量文化保育團體不斷批判政府“經濟–文化”二元思維，反對政府主導，要求民間參與。在社會外壓效用下，文化保育已占據重要政策議程。
第二，現有體制有利強勢利益集團，乘機綁架決策。
根據“否決玩家”理論，如果缺乏強力的憲制框架和有效的政治權威對否決玩家進行約束和規制，就會加劇少數玩家與社會大眾之間的利益分歧和觀念沖突，演變成為少數玩家主導的“碎片化”體制。政治過程和經濟社會政策也隨之淪為少數社會強勢利益集團所主導，政治體制進而處于失衡狀態，其合法性隨時面臨社會大眾的挑戰。
前港英政府在漫長的殖民統治過程中，一直在尋求上述平衡。一方面，他們代表宗主國統治，從立法、行政和政策各方面極力維護英資的政治權益和商業利益，但另一方面，他們也是香港實際的治理者，對香港社會發展與市民安全守土有責，對統治集團和社會大眾的利益進行有效平衡。這一過程中，形成了頗具特色的政治體制，曾被概括為“行政吸納政治”（金耀基）、“咨詢性政府”（英定國G. B. Endecott）、“非政治化的政治體制”（關信基），其共同點在于該體制以多點的政策“輸入”和集中的政策“輸出”相配合。社會意見指向權威中心，由權威中心對政策意見進行統合平衡、吸收，正是在這個意義上，香港的政治體制也被稱為“仁慈獨裁制”（劉兆佳），其中，“仁慈”從一個側面反映其決策咨詢的開放性，而“獨裁”則代表了決策的有效性。
回歸以來，伴隨著民主進程的發展，原有的“行政吸納政治”的機制已被打破，政策網絡無限開放，決策則呈現去中心化。而今咨詢主體（行政主導）已不是唯一的管治權威，包括立法會、區議會、社會團體都事實上具有否決權的重大玩家。在貌似多元的參與結構下，強勢商業利益集團往往是最大的贏家，他們既可以避免西方民主國家因民主選舉產生的“福利擴張”累及工商業的風險，又可以利用多重否決者來游說，反對那些侵害本集團商業利益的施政計劃。在香港的土地政策、公屋興建滯后等現象背后，均能看到社會強勢利益集團的影子，他們通過各種政治紐帶和廣泛游說參與到政治游戲中來。
第三，社會保障建設滯后，權威與責任缺失使矛頭指向中央。
香港是世界范圍內受新自由主義影響最為深刻的地區，夏瑛與王紹光在2010年的一項研究表明，相比于其他經濟體，過去30年香港的貧富差距惡化程度顯得尤為突出。就人均收入而言，它是世界上最富裕的經濟體之一，而就家庭收入不平等狀況而言，它卻是世界上最糟糕經濟體之一，而且情況還在不斷惡化。2013年9月，香港特區政府扶貧委員會公布生活在“貧窮線”（三口之家月收入11500港元）以下的香港家庭占到全港家庭的19.6%。又據香港大學周永新教授對香港貧困狀況的最新研究，目前香港40%的勞動力即約為130萬的人口可以歸入“新貧窮人口”（月入1萬到2萬港幣之間），而四年前這個數字是100萬，這意味著越來越多的香港大學生，一出校門就要邁進貧窮的行列。
與日益嚴重的社會分配惡化形成鮮明對照的，是社會保障建設的滯后。1997年亞洲金融危機之后，香港放棄了擴展公屋計劃，住房問題成為香港最大的民生之艱。包括綜援在內的社會保障水準，近年來的相對水平也呈現下降趨勢，人口老齡化也對社會保障建設提出了嚴峻考驗。港府至今沒有發展出一套覆蓋面廣泛、保障能力充足的社會保障體系，盡管特首梁振英已經釋放了“適度有為”的哲學來替代“積極不干預主義”，但并未拿出實質性的發展規劃。
回歸以來，表面看香港市民的政治訴求壓倒一切，但實際上整體福利需求有增無減，這與過去香港市民“各掃門前雪”、對政府無所期待的情形不可同日而語。如果中央和港府僅僅著眼于處理香港的民主訴求，而忽略了大眾的社會保障訴求，將對香港的社會結構造成進一步損害，進而危及更長遠的穩定。民主運動的長遠邏輯在于通過選舉機制改變香港現有政治機制，實現管治隊伍更多關懷市民的福利供給，抵制親資本、親工商界的政策機制。但民主化的短期效用卻顯而易見，它在事實上弱化了行政權威，使社會無法識別真正的權威，也即無法落實責任，最終的結果是將矛盾的焦點和斗爭的矛頭指向中央。
▍結語
回歸以來，香港事實上經歷了后殖民地國家和地區普遍經歷的民主化浪潮，經歷了一次擴充社會權利以及對政治權利再分配的過程。在這一過程中，香港正在由一個統合性極強的政治體系，蛻變為一個在政治、經濟、社會和文化諸領域遍布 “否決玩家”的碎片化體系。
作為“一國兩制”實施基礎的《基本法》，中央寄希望于通過一種保持主權、高度下放治權的方式，既保持香港回歸祖國，又能夠以“愛國者治港”的方式回應港人發展訴求，以高度自治的靈活性處理將來可能發生的管治難題。過去一個時期，中央圍繞香港行政、立法、司法的一系列憲制安排，向香港社會做了妥協與讓步，也充分考慮了回歸以后香港市民公民權利意識普漲、政治上追求進步的潮流。但客觀來說，過去一段時間里，無論是《基本法》的憲制安排，還是中央作為主權者所享有的“全面管治權”，事實上都沒有對政治和社會領域的“否決玩家”實施約束和管治。
體制碎片化在今天的全球政治中都具有一定普遍性，它與一個國家的文化、憲制甚至一段時期以內的社會權力格局存在直接關聯，要從根本上消除，十分不易。對于中央立法者來說，在一個缺乏穩定的政治秩序的環境里，當先期承諾的憲制安排與現實政治實踐之間出現巨大鴻溝，是繼續延續傳統思維，抑或重申主權者的政治責任，創造新的政治資源來鞏固憲制基礎，是治港方略中無法回避的問題。在發展民主的同時，著眼于以更加有效的舉措加強政治權威、培養政治人才并加速社會建設，進而鞏固憲制基礎，實現長期繁榮穩定，香港還有很長的路要走。
本文原載《文化縱橫》2016年第2期，原標題為《否決玩家”與香港政治體制的“碎片化”》。歡迎個人分享，媒體轉載請聯系本公眾號。
