? 孫競超 | 南開大學法學院
【導讀】當地時間2021年6月10日，美國總統拜登與英國首相約翰遜在英國康沃爾郡進行首次會晤，并簽署《新大西洋憲章》（The New Atlantic Charter）。該憲章共計八個部分，與80年前的美英《大西洋憲章》遙相呼應。《新大西洋憲章》重申英美價值觀的共同性，強調加強全面合作、共同捍衛“以規則為基礎”的國際秩序，提防“那些會破壞規則的人”，聲明在事關全球治理的重大事項上保持共同立場，力圖重塑被新冠危機重創的國際秩序。
本文指出，拜登上臺之后，美國“結盟政治”回歸趨勢明顯，志在“再當群主”。拜登政府希望通過一系列價值觀外交與結盟外交，中斷特朗普時代的“退群”方略，試圖“重新進群”。如各方所分析，新一輪“結盟政治”很大程度上是希望尋找并鞏固盟友，以應對中國崛起所帶來的挑戰。作者引述有關報告認為，美國新“結盟政治”的兩大支柱是跨大西洋伙伴關系和印太戰略同盟。從近來日本、澳大利亞等國的態度看，從地緣政治、經濟和外交等不同層面對中國的圍堵之勢已初具規模。不過，作者認為，美國的“結盟政治”仍舊是“穿新鞋，走老路”，憑借意識形態與西方中心的國際法原則劃分敵我，無益于應對今天人類面臨的諸多全球危機。此外，美國的“結盟政治”還將受到國內政治與同盟國發展境遇的持續擾動。盟友們的謹小慎微、懷疑態度和對沖策略，將是拜登政府外交過程中前所未有的挑戰。
本文原載《文化縱橫》雜志2021年第3期（6月刊），原題為“‘結盟政治’重現？”，僅代表作者觀點，供諸君思考。
(當地時間2021年6月10日，美英簽署《新大西洋憲章》，與80年前的《大西洋憲章》呼應)
“結盟政治”重現？
▍同盟劍指中國
2021年4月16日，日本首相菅義偉應美國總統拜登邀請到訪白宮，雙方就美日共同面對的政治議題和全球挑戰進行了溝通和對話，隨后發表了題為《面向新時期的美日全球伙伴關系》的領導人聯合聲明，重申了美日之間的同盟關系。
聲明將新時期的美日同盟描述為一種“不可磨滅的”同盟關系，認為該同盟關系構成印太地區乃至全世界和平與安全的奠基石，它得以達成的基礎在于自由、民主、人權、法治、國際法、多邊主義、自由和公平的經濟秩序等普世價值及共同原則。該聲明指出，保持美日雙方牢不可摧的同盟關系的首要共識和目的，在于維護印太地區“在我們認同的普世價值及共同原則”基礎上實現自由和開放，并且促進包容性經濟的繁榮。雙方共同呼吁認同上述價值及原則的國家加入維護印太地區自由開放的事業中來。在此背景下，一個錨定印太、劍指中國的美日新同盟呼之欲出。
拜登當局將日本視為其在印太地區最有影響力的盟友和前哨，在履職之初便與日方展開了一系列密切接觸。2021年1月27日，上任不滿一周的拜登與日本首相菅義偉通電話，就地區安全和朝鮮半島無核化等問題交換意見，其中不乏承認日稱“尖閣列島”（即我國稱“釣魚島”）在《美日安保條例》第五條保護之下等高度敏感話題的討論。美日兩國在3月舉行的安保磋商委員會（“2+2”會議）發布聯合聲明，時隔52年再次在領導人聯合聲明中提及臺海問題，加重了該問題的政治分量。美國國務卿布林肯、防長奧斯汀均將日本作為就任后的海外首訪地，而菅義偉則成為拜登就任后的首位白宮訪客，在日相赴美之前，美國國家安全委員會主管對華政策的印太協調員坎貝爾還曾秘訪日本，與日本政府高官圍繞可能發布的聲明內容進行交涉。
美國在對待日本的態度上釋放出的積極信號，也會影響到美國的其他亞洲同盟國。韓國總統文在寅在美日發表聯合聲明的當天宣布將于5月底訪問華盛頓，這場“美韓會”亦可能給本就微妙的中韓關系帶來變數。
▍拜登結盟戰略的目標、支柱與路徑
重申日美同盟是拜登政府價值觀外交和結盟外交的重要環節。與前任總統特朗普推行的以“美國優先”為代表的單邊主義外交政策不同，拜登政府希望通過價值觀外交和結盟外交等方式實現“重新進群”甚至“再當群主”，借以恢復自身在國際舞臺上的影響力和行動力，從而為后疫情時代的中美博弈謀得盡可能多的優勢。
為了應對中國崛起給現有國際體系帶來的巨大挑戰，美國智庫大西洋理事會（AtlanticCouncil）斯考克羅夫特戰略與安全中心組織發表了一系列全球戰略報告。其中，《2021年全球戰略：針對中國的聯盟戰略》開篇便指出，要想成功解決中國崛起帶來的挑戰，就需要志同道合的主要盟友和伙伴進行密切協調，做出全球反應，這些“志同道合的主要盟友和伙伴”包括D-10（美國、日本、德國、英國、法國、意大利、加拿大、韓國、澳大利亞和歐盟）國家和其他北約國家，以及其他形式的非正式伙伴。
以應對中國構成的挑戰和機遇為共同任務，該報告提出了指導后續行動的長期和短期目標。該報告認為，長期來看，美國的這些盟國和伙伴國更愿意與中國保持穩定關系，避免永久對抗，并在共同關系的問題上進行合作，希望將中國調整成一個基于規則、尊重個人權利和合法利益的負責任的成員；短期來看，它們必須阻止中國繼續威脅其在經濟、外交、治理、安全和公共衛生領域的利益，為此，盟友和伙伴應該保持開放的溝通渠道，找到相互合作的領域。同時，該報告提議美國在執行戰略過程中采取雙軌辦法，一方面，尋求與盟友和伙伴進行更深入的合作，以制定協調一致的戰略來防范中國；另一方面，在有可能合作的問題上與中國接觸，以期恢復一個充滿活力的世界規則體系。
5月3日，在英國倫敦召開的七國集團（G7）外長會議上，與會者花費了大量時間討論中國問題，并在5日發表了聯合公報。公報指出，一方面，G7鼓勵作為主要大國和經濟體的中國建設性地參與基于規則的國際體系，期待與中國就應對新冠肺炎疫情、促進后疫情時代的經濟復蘇和地區及全球和平、安全與繁榮開展合作；另一方面，G7在公報中強調這是一種有條件的合作，前提是中國必須承擔相應的國際責任，必須尊重人權和基本自由。從公報內容和措辭可以看出，美國的“對抗-合作”結盟戰略已取得初步成功，德、意、法等美國的歐洲盟國對華立場趨于強硬，開始向拜登政府靠攏。
尋找并鞏固盟友，是美國針對中國的結盟戰略可行與否的關鍵，這一戰略的兩大支柱則分別為跨大西洋伙伴關系和印太戰略同盟。大西洋理事會在《中國計劃：跨大西洋的戰略競爭藍圖》報告中清晰地描繪了針對中國的跨大西洋同盟的可行性及發展方向。該報告指出，三個發展趨勢為跨大西洋國家提供了一個協調一致促進和保護自己利益的機會：第一，當下中國在促進中國利益方面變得更加外向、自信和自主，這使得在過去一年里，亞洲發生涉及中國的公開沖突的風險有所增加；第二，美國兩黨已形成共識，認為應對中國的最佳方式是與全球伙伴統一對抗；第三，歐洲領導人對中國的疑慮越來越多，總體上傾向于與拜登政府合作，這為加強跨大西洋合作鋪平了道路。
在共同應對中國問題上，該報告為拜登政府提供了基于結盟外交戰略的八步走藍圖：建立新的跨大西洋對華協調機制；形成關于中國戰略意圖的跨大西洋共同情報網絡；設計跨大西洋對華共同目標；在這些目標的基礎上，構建一個集斗爭、競爭與合作于一體的跨大西洋對華共同戰略方針；在跨大西洋利益一致的領域設計具體舉措，以應對中國的“侵略行為”；在跨大西洋同盟內部存在分歧和不對稱的領域管理對華方針，盡可能減少分歧；在涉及全球共同利益的領域與中國合作，同時監督中國是否遵守規定；與亞洲伙伴協調好每一個步驟。該報告著重強調，隨著越來越多的全球經濟和政治權力從西方轉移到亞洲，與印太地區志同道合的國家合作，對管理中國崛起比以往任何時候都更加重要。
拜登政府尋求在跨大西洋伙伴之間達成共識，目的是為了應對中國崛起帶來的挑戰，而將這一戰略共識轉化為經濟和地緣政治層面的行動，又離不開印太盟友的支持與配合。這一藍圖已然通過重啟美日澳印“四方安全對話”（QUAD）機制的方式得以逐步落實。2021年3月12日，四國首次發布領導人級別的聯合聲明，重申“四方安全對話”的精神，通過追溯因2004年海嘯災難救援啟動對話機制的初衷和四國對于普世價值和共同原則的認同感，強調該對話機制的根本目的在于應對危機。因此，為了應對當前新冠肺炎疫情造成的全球災難，氣候變化帶來的威脅，以及印太地區面臨的安全挑戰，確保該區域的開放與自由，重啟QUAD機制勢在必行。同一天，重啟后的“四方安全對話”峰會將四國的同盟關系細化為“疫苗伙伴關系”“氣候工作組”和“關鍵與新興技術工作組”，企圖在涉及印太地區當前核心利益的議題中徹底排擠中國的話語權。如是觀之，拜登結盟戰略的兩大支柱已搭建起來，從地緣政治、經濟和外交等不同層面對中國的圍堵之勢已初具規模。
(1941年8月，美英簽署《大西洋憲章》，宣布對德戰爭目的與戰后和平方式)
▍美國結盟戰略的現實困境
在經歷了特朗普政府短視、多變和不值得信任的單邊主義外交災難之后，拜登政府在外交領域的同盟政治似乎意味著某種具有可行性的修正和回歸正軌。這凸顯了美國試圖修復被特朗普政府破壞的國際信譽，重申自身全球領導力的戰略意圖。布魯金斯學會高級研究員羅伯特·卡根在《不論喜歡與否，都是超級大國：為什么美國人應該接受他們的國際人設》一文中強調，即便在美國強權衰落的過程中，美國依然無法通過偏安一隅的方式保有自身的安全和自由主義價值觀，這一運行了七十余年的世界秩序已與美國強權融為一體，作為唯一能夠支持當前世界秩序的強權，維護秩序并迫使挑戰者承認秩序本身便意味著維護美國的國家利益。然而，要想通過修補同盟關系實現大國競爭的戰略目標，拜登政府還面臨著種種現實困境。
首先，美國需要面對特朗普外交政策帶來的長期負面影響。波士頓大學政治學與國際政治研究教授約翰森·科什納在《消失但未被遺忘：特朗普的長期影響及美國信用的終結》一文中指出，雖然特朗普只執政了一屆的時間，但其總統任期會給美國在世界上的影響力帶來長久的影響，特朗普短視和自私的行為讓美國的盟友們看到了美國外交政策的深度不確定性，這無疑會影響它們在與美國打交道時的預期。自特朗普之后，美國在亞洲、歐洲和中東地區的盟友紛紛開始質疑美國所擁有特權的正當性。即便新當選的拜登總統與特朗普之前的總統們一樣，在外交立場上持中間偏自由的國際主義觀點，其他國家也無法迅速從特朗普引發的信任危機中恢復過來。科什納敏銳地指出，亞洲對于美國的觀感是最具影響力的，“亞洲的未來取決于政治計算，而不是軍事沖突。區域政治的參與者們將猜測美國未來在國際上的所作所為和可信度”；美國在亞洲的盟友關系并不是堅不可摧的，它們對于美國的信任程度取決于“美國是否愿意持續參與亞洲事務”。
其次，國內重建將構成拜登政府的工作重心，美國外交將更多服務于美國人民的利益。布林肯在就任國務卿后的第一次重要演講中闡述了拜登政府“以美國人民為中心的外交政策”，他指出，美國當前國內政策和外交政策之間的區別已經不再明顯，外交政策方面的優先事項同時是國內和國外問題。布林肯將美中關系視為21世紀最大的地緣政治考驗，提出必須以強勢地位與中國競爭、合作和對抗，其最終的目的是為美國人民的利益服務，反映美國人民的價值觀。他呼吁在中國問題上與盟友合作，實則奉行的是“開明自利”原則，鼓勵盟友共同承擔責任，但在美國參與國際安全和全球經濟規則制定時，始終將美國人民的利益放在中心位置。與之相呼應的是，美國有線電視新聞網記者埃莉斯·拉波特在《沙利文模式》一文中指出，拜登政府的國家安全顧問杰克·沙利文在思考重新構建美國的國家安全政策時，也轉變了自己的傳統外交政策共識論，開始關注外交政策對中產階級的影響，認同拜登所稱的“中產階級外交政策”。從這一立場出發，對于沙利文來說，盟友是美國的力量源泉，而維持美國的全球領導力則是一種讓安全威脅遠離美國海岸線的“低投資、高收益”的方法。此外，曾在特朗普政府中擔任臨時代理國家安全顧問的查爾斯·庫普昌也在《受限的巨人：國內重建需要克制的外交政策》中指出，新政府必須關注國內建設，但這將不可避免地以犧牲美國的海外利益為代價，拜登的外交政策注定受到國內極化政治和衰退經濟的限制，然而“只有當美國把內務整理好，它才會有政治和經濟手段在國外提供有意義的領導”。
再次，美國轉向國內建設，將嚴重影響在同盟中的領導力，美國盟友將不再一味追隨美國，而是更多奉行對沖戰略。美國作為民主大國榜樣的影響力和號召力仍在持續衰落，相對安全的地理環境往往使得美國人民傾向于偏安一隅。然而，不愿承擔大國的國際責任，是同盟政治的大忌。卡內基國際和平基金會前主席、杰出研究員杰西卡·馬修斯在《當下重新創造？對此，美國外交政策必須回爐重造，而不是恢復原樣》中指出，盡管拜登認為特朗普的執政期是美國可以快速糾正的反常時期，然而完全恢復到特朗普時代之前的美國外交關系已毫無可能，世界和美國都在飛速改變，未來其他國家可能會越來越輕視美國的主張。美國自身領導力的式微可追溯至2003年入侵伊拉克以及2008年的全球金融危機，并且美國的衰落不僅發生在外交領域，當前在應對國內疫情和疫苗分配問題上，美國也充分暴露出缺乏優秀國家應有的領導力、國內民眾不愿意為公共利益做出犧牲以及公共衛生體系的深度不公和管理無序等諸多弊端。馬修斯指出，因為美國名譽受損和榜樣力量的衰落，美國的盟友們在與之合作時可能會變得更加小心翼翼甚至滿腹疑惑。馬修斯認為，面對搖擺不定的美國，即便是最親密的盟友也會將對沖戰略作為合乎邏輯的回應方式：縱使美國提出的政策備受歡迎，它們依然要避免做出重大承諾，保持選擇的開放性。外國盟友們的謹小慎微和懷疑態度，將是拜登政府在外交舞臺上要面對的前所未有的挑戰。
最后，雖然大國競爭的國際政治前景似乎已無可避免，但如今活躍在國際舞臺上的不只有主權國家，國際組織、地區性組織和體系甚至私人基金會也在應對危機中發揮了重要作用。對此，前美國國務院政策制定主管、“新美國”智庫CEO安妮-瑪麗·斯勞特和普林斯頓大學高級研究員戈登·拉法格在《打開秩序：一個更具包容性的國際體系》中指出，面對諸如氣候變化、流行疾病、不平等和網絡攻擊等威脅與挑戰時，國際社會必須調動更多參與者的積極性，國家之外的主體乃至地方政府官員同樣可以發揮關鍵性作用，互聯網技術的發展亦對此趨勢起到了推波助瀾的效果，依靠非國家行動者的影響力，不失為應對全球危機的一種新選擇。與此相比，就目前的兩大支柱戰略來看，拜登政府的同盟政治依然是一種“穿新鞋、走老路”的決策，依據意識形態和所謂國際法原則劃分敵我的做法，無益于應對今天人類面臨的諸多全球性危機。
本文原載《文化縱橫》雜志2021年第3期(6月刊)，原題為《“結盟政治”重現？》。歡迎個人分享，媒體轉載請聯系本公眾號。
