李佳源

政績(jī)考核的內(nèi)在悖論

毛澤東說(shuō)，在路線確定之后，最重要的因素就是干部。這個(gè)判斷強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理的關(guān)鍵在于吏治。在諸多管理工具中，吏治的關(guān)鍵則在于形成一套有效的干部激勵(lì)機(jī)制，以幫助公職人員成長(zhǎng)為出類拔萃之輩的干部。在目前的制度安排下，這種激勵(lì)更多表現(xiàn)在通過(guò)構(gòu)建量化指標(biāo)來(lái)對(duì)官員的工作業(yè)績(jī)進(jìn)行測(cè)量，并且將測(cè)量的結(jié)果和官員的選拔任用結(jié)合起來(lái)。借助量化指標(biāo)可以對(duì)官員的業(yè)績(jī)和能力進(jìn)行精確的區(qū)分。盡管如此，這種制度設(shè)計(jì)也導(dǎo)致了一系列的問題，其中最為突出的問題就是績(jī)效考核中存在集體數(shù)據(jù)作假等博弈行為：被考核者采取不正當(dāng)甚至是違法的手段對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)整，即出現(xiàn)社會(huì)學(xué)家所說(shuō)的目標(biāo)替代的問題。在這種情況下，績(jī)效考核從一種手段被異化為目的本身。

近年來(lái)，公共部門中量化考核及其引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)成為公共管理和組織社會(huì)學(xué)研究的重要主題，這些研究使得我們得以窺見博弈這個(gè)近乎黑箱的組織現(xiàn)象。牛津大學(xué)萬(wàn)靈學(xué)院的胡德（Christopher Hood）教授的一系列研究都揭示了量化考核的悖論：當(dāng)一項(xiàng)績(jī)效考核對(duì)被考核者的獎(jiǎng)懲過(guò)大的時(shí)候，那么它扭曲被考核者的激勵(lì)結(jié)構(gòu)和誘發(fā)博弈行為的可能性更大。在他與合作者貝文（Bevan and Hood, 2006）對(duì)英格蘭公共衛(wèi)生領(lǐng)域的量化指標(biāo)的研究中，他們發(fā)現(xiàn)對(duì)醫(yī)療救護(hù)響應(yīng)時(shí)間的硬性考核規(guī)定導(dǎo)致了醫(yī)護(hù)人員對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行違規(guī)修正的行為。例如，為了達(dá)到不超過(guò)4個(gè)小時(shí)救助等候時(shí)間的目標(biāo)，一些病人被要求在救護(hù)車中等待，直到醫(yī)院確定他們能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)開展救助才允許這些病人進(jìn)入醫(yī)院。威斯康辛—麥迪遜大學(xué)的海因里奇通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，在就業(yè)培訓(xùn)中，根據(jù)參與人員完成訓(xùn)練后的就業(yè)狀況來(lái)決定管理者的績(jī)效工作的分配，確實(shí)誘發(fā)了項(xiàng)目管理者的策略性行為。例如，項(xiàng)目的管理方將一些就業(yè)前景不好的培訓(xùn)申請(qǐng)者（如低學(xué)歷和少數(shù)族裔等）排除在項(xiàng)目外，以此來(lái)達(dá)到“提升”項(xiàng)目效果的目的。

基于中國(guó)情境的許多實(shí)證研究也證實(shí)了類似的悖論。香港城市大學(xué)的陳漢宣教授和高潔博士的一系列有關(guān)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的研究，都發(fā)現(xiàn)量化考核誘發(fā)了不同程度的數(shù)據(jù)造假行為（Chan and Gao, 2012）。斯坦福大學(xué)的周雪光老師及其合作者對(duì)中國(guó)官僚機(jī)構(gòu)運(yùn)作的近距離觀察，也提供了與此相關(guān)的豐富證據(jù)（周雪光，2008）。高潔博士（Gao, 2015）在新近的一篇論文中，將中國(guó)地方政府的目標(biāo)責(zé)任制中存在的博弈行為區(qū)分為良性博弈和惡性博弈，兩者的區(qū)別在于，“博弈”是否導(dǎo)致了報(bào)告的績(jī)效和真實(shí)績(jī)效之間的差異。良性博弈主要包括棘輪效應(yīng)和門檻效應(yīng)，主要是指被考核者為了避免下一輪考核中更重的任務(wù)，將指標(biāo)的完成水平限制在考核方確定的目標(biāo)水平之下，或避免以較大幅度地超過(guò)上級(jí)確定的目標(biāo)值。這類博弈行為以往并沒有得到足夠的關(guān)注，但近年來(lái)開始見諸文獻(xiàn)。例如，一些研究人員發(fā)現(xiàn)，為了應(yīng)對(duì)逐年上升的考核任務(wù)，基層派出所會(huì)把超額完成的犯罪打擊任務(wù)，按照一定的比例“交易”給完成情況不理想的派出所，以此來(lái)達(dá)到一種“雙贏”的局面：超額完成的派出所可以避免來(lái)年更重的考核壓力，而未完成任務(wù)的單位則可以通過(guò)考核。這類博弈行為出現(xiàn)的直接誘因是目前績(jī)效指標(biāo)的制定方式：下一年考核目標(biāo)值的確定，是基于該指標(biāo)今年的完成情況來(lái)制定，因此被考核者為了減輕考核壓力，他們會(huì)避免在考核指標(biāo)上完成得太過(guò)理想。

相比較而言，惡性博弈指的是被考核方由于種種原因無(wú)法完成考核任務(wù)，而通過(guò)直接的數(shù)據(jù)造假來(lái)影響考核的結(jié)果。在一些情況下，惡性博弈會(huì)直接損害民眾的利益。例如，一些地方為了完成節(jié)能減排的任務(wù)，對(duì)所在轄區(qū)的企業(yè)和居民進(jìn)行拉閘限電，嚴(yán)重影響了企業(yè)生產(chǎn)和民眾生活。再如，為了遏制耕地銳減的勢(shì)頭，各級(jí)政府已經(jīng)建立了耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。為了平衡耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，耕地保護(hù)的基本原則之一是耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，允許地方在占用耕地的同時(shí)補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍５且恍┱{(diào)查發(fā)現(xiàn)，“占優(yōu)補(bǔ)劣”的情況較為普遍：非農(nóng)建設(shè)用地占用的大都是良田沃土，而補(bǔ)充的耕地主要是土壤肥力差、生產(chǎn)能力不足及灌溉條件較差的耕地。表面上看，耕地的絕對(duì)數(shù)量沒有減少，但是耕地的綜合生產(chǎn)能力被嚴(yán)重削弱。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，“占優(yōu)補(bǔ)劣”的問題影響的是國(guó)家的糧食安全。這些例子都說(shuō)明，惡性博弈行為在一定程度上是通過(guò)犧牲民眾和社會(huì)的利益來(lái)完成考核任務(wù)的。

此外，這些行為的隱秘性和敏感性也使得我們無(wú)法準(zhǔn)確估計(jì)各類博弈行為的普遍程度。但是從部分基層公職人員對(duì)考核數(shù)據(jù)真實(shí)性的質(zhì)疑（Xiao and Womack, 2014），到大家經(jīng)常聽到的一些順口溜，例如，“村騙鄉(xiāng)，鄉(xiāng)騙縣，一直騙到國(guó)務(wù)院”，我們不難窺探數(shù)據(jù)“注水”的問題事實(shí)上十分嚴(yán)重。?

博弈行為對(duì)官員選拔機(jī)制的扭曲

這些博弈行為的危害是多方面的。博弈行為首先對(duì)政府的科學(xué)決策構(gòu)成威脅。大數(shù)據(jù)時(shí)代的公共管理愈加強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)。盡管政府決策的數(shù)據(jù)來(lái)源是多方面，但是自身的統(tǒng)計(jì)體系是其中重要的因素。因此，博弈行為的發(fā)生首先損害了數(shù)據(jù)的真實(shí)性和可靠性，“注水”的數(shù)據(jù)導(dǎo)致決策者對(duì)實(shí)際情況的誤判。例如，近年來(lái)，一些地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的華麗，進(jìn)而對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行人為的修正。如果這種行為具有普遍性，那么決策層可能會(huì)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境形成錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。類似地，在犯罪打擊領(lǐng)域，目前一種頗為流行的主張是，警力跟著警情走：警力資源的配置必須根據(jù)地方的治安狀況來(lái)制定。如果基層派出所對(duì)反映他們績(jī)效的治安績(jī)效進(jìn)行干擾或調(diào)整，那么數(shù)據(jù)結(jié)果將嚴(yán)重影響上級(jí)公安部門對(duì)治安形勢(shì)的判斷，進(jìn)而誤導(dǎo)警力資源的科學(xué)配置。

其次，博弈行為損害了政府組織內(nèi)部的信任，增加了治理的成本和難度。政府績(jī)效評(píng)估從本質(zhì)上說(shuō)是一種激勵(lì)工具，但是由于博弈行為的發(fā)生，上級(jí)在考核的時(shí)候不得不加大了許多資金和技術(shù)投入用于減少博弈的空間。例如，在環(huán)保領(lǐng)域，環(huán)保部借助了污水排放在線監(jiān)控來(lái)避免基層數(shù)據(jù)作假。盡管這些投入的效果如何有待評(píng)估，但是從這些例子不難看出，博弈風(fēng)險(xiǎn)明顯提高了上級(jí)政府的治理成本和難度。

此外，博弈行為的發(fā)生扭曲了官員選拔機(jī)制。從理想的層面理解，官員的選拔和任用無(wú)非是讓“能者上，平者讓，庸者下”。如果數(shù)據(jù)造假非常普遍，甚至存在社會(huì)學(xué)家所說(shuō)的“上下級(jí)共謀”對(duì)績(jī)效結(jié)果進(jìn)行非法干擾，那么績(jī)效評(píng)估作為一把選賢任能的尺子將會(huì)失靈，在考核的“錦標(biāo)賽”中勝出的將是那些善于對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)整的官員，而那些實(shí)事求是的官員將受到淘汰。顯然，放任這個(gè)問題存在，將嚴(yán)重污染中國(guó)官場(chǎng)的政治生態(tài)。

但是，一個(gè)更進(jìn)一步的問題是，為什么會(huì)出現(xiàn)考核作假？特別是考核技術(shù)日益改進(jìn)的背景下，為什么博弈行為仍然普遍存在？對(duì)官員在考核中的作假行為，目前的解釋，仍然局限于委托—代理理論。這個(gè)框架的基本出發(fā)點(diǎn)，是將政府組織間的上下級(jí)關(guān)系視為委托者和代理者的關(guān)系，委托人和代理人之間的目標(biāo)不一致，以及雙方的信息不對(duì)稱導(dǎo)致了博弈行為的出現(xiàn)。許多研究都是從這個(gè)視角來(lái)分析這個(gè)問題的。

但筆者認(rèn)為，盡管委托—代理視角具有一定的解釋力，但是要理解這些行為的發(fā)生，就必須關(guān)注誘發(fā)博弈動(dòng)機(jī)和行為的制度邏輯。制度邏輯視角可以為博弈行為的發(fā)生以及這些不正當(dāng)行為的頑固性提供一種新的解釋。這個(gè)理論流派的主要觀點(diǎn)是，社會(huì)是由不同的制度邏輯構(gòu)成的，這些制度邏輯為個(gè)體的行為提出了相互矛盾的要求。盡管制度邏輯是在社會(huì)的宏觀層面運(yùn)作的，它們塑造了行動(dòng)者的認(rèn)同（“我是誰(shuí)”）、目標(biāo)（“我追求什么”）和手段（“我要如何實(shí)現(xiàn)目標(biāo)”）。另一方面，制度邏輯視角也認(rèn)為，個(gè)體依據(jù)制度邏輯行動(dòng)會(huì)強(qiáng)化制度邏輯本身，這也是為什么制度化的行為一旦形成就會(huì)表現(xiàn)出很強(qiáng)的穩(wěn)定性。總之，這個(gè)理論流派強(qiáng)調(diào)制度邏輯和行為之間存在的相互影響的關(guān)系：即制度邏輯塑造了個(gè)體的行為，而個(gè)體的行為反過(guò)來(lái)會(huì)強(qiáng)化制度邏輯。

新官僚精英機(jī)制的出路

在當(dāng)前的制度安排下，量化考核更容易誘發(fā)國(guó)家科層（state-bureaucratic）的官僚化邏輯。在這個(gè)邏輯占主導(dǎo)的制度體系下，官員的合法性取決于他們對(duì)上級(jí)制定的各種指令的回應(yīng)和執(zhí)行，因此他們必須將注意力聚焦于上級(jí)下達(dá)的指令。近年來(lái)，橫向排名機(jī)制、末位淘汰和一票否決等考核技術(shù)的應(yīng)用，使得被考核者對(duì)上級(jí)制定的各種指標(biāo)更加敏感，前者的注意力被鎖定在了自上而下分配的量化指標(biāo)上。在一些極端的情形下，被考核者不得不采用博弈行為來(lái)確保自己在考核中的優(yōu)勢(shì)。博弈行為的發(fā)生，事實(shí)上就是國(guó)家科層邏輯影響官員動(dòng)機(jī)和行為的體現(xiàn)，而遵循國(guó)家科層邏輯的行動(dòng)策略，反過(guò)來(lái)又固化了這一官僚化邏輯在制度環(huán)境中的主導(dǎo)地位。

從制度邏輯的角度出發(fā)，減少博弈行為的關(guān)鍵，在于如何從技術(shù)上和制度上緩解國(guó)家科層邏輯對(duì)官員行為的控制。筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面入手：首先，必須完善測(cè)量體系的設(shè)計(jì)，尤其是確定績(jī)效目標(biāo)的合理性。目前指標(biāo)任務(wù)的制定存在“只升不降”的趨勢(shì)，而且為了所謂的“打出多余量”，一些考核者慣用橫向排名機(jī)制，這便意味著單純完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，被考核者必須獲得“相對(duì)績(jī)效”的優(yōu)勢(shì)。在考核的高壓下，自上而下的層層加碼和自下而上的層層注水成為常態(tài)。事實(shí)上，不少經(jīng)驗(yàn)研究已表明，目標(biāo)任務(wù)的難度和博弈的發(fā)生之間存在一定的關(guān)聯(lián)性（Bohte and Meier, 2000）。因此，如何提升目標(biāo)和指標(biāo)制定的合理性，是降低博弈風(fēng)險(xiǎn)的當(dāng)務(wù)之急。

目標(biāo)的合理性，還意味著在制定考核指標(biāo)和目標(biāo)的過(guò)程中必須兼顧地方發(fā)展程度和發(fā)展定位的差異，避免搞“一刀切”。廣東省貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀考核體系的設(shè)計(jì)就是一個(gè)很好的例子。自2008年以來(lái)，該考核體系將全省分為四類地區(qū)，分別是都市發(fā)展區(qū)（廣州、深圳）、重點(diǎn)發(fā)展區(qū)（粵西、粵北、粵東）、優(yōu)先發(fā)展區(qū)（廣、深以外的珠三角城市）和生態(tài)發(fā)展區(qū)（河源、梅州等）。四類地區(qū)的指標(biāo)和權(quán)重設(shè)計(jì)，都是根據(jù)地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)確定。通過(guò)差異化和個(gè)性化考核可以顧及地方發(fā)展的特色，實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核的公平性和結(jié)果的可比性。相反的，目標(biāo)設(shè)定上的“一刀切”非常容易誘發(fā)博弈行為。高潔博士 （Gao, 2015）在其論文中就講述了這樣一個(gè)例子。在陜西省某縣，按照績(jī)效考核的要求，每個(gè)地方必須完成一定數(shù)量的農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，但是對(duì)于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于當(dāng)?shù)赜兄^為發(fā)達(dá)的果樹種植產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民通過(guò)種植業(yè)就可以獲得高于外務(wù)工的收入，因此下達(dá)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的硬指標(biāo)是不合理的。為了應(yīng)對(duì)這些指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不捏造數(shù)據(jù)。從這些例子可以看出，績(jī)效目標(biāo)不合理是誘發(fā)績(jī)效考核博弈的主要原因之一。

其次，要改善績(jī)效數(shù)據(jù)的采集手段。博弈行為在很大程度上是被考核方對(duì)自由裁量權(quán)的濫用，破解這個(gè)問題的相應(yīng)辦法，就是提高績(jī)效數(shù)據(jù)采集的獨(dú)立性。例如，在耕地保護(hù)領(lǐng)域，衛(wèi)星航拍技術(shù)的運(yùn)用對(duì)地方政府的耕地保護(hù)形成了很大的壓力。在衛(wèi)星遙感技術(shù)的協(xié)助下，國(guó)土部門將一個(gè)地區(qū)同一地域的兩個(gè)不同時(shí)間點(diǎn)的衛(wèi)片進(jìn)行對(duì)比，就可以直觀地判斷所拍攝地域土地利用的變更情況。這項(xiàng)技術(shù)的應(yīng)用，明顯減少了考核的主觀性和被考核方博弈的空間。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，這些手段和技術(shù)的應(yīng)用雖然不可能完全杜絕博弈行為，但可以減少績(jī)效數(shù)據(jù)采集過(guò)程中對(duì)被考核方的依賴。當(dāng)然，績(jī)效考核的設(shè)計(jì)也需要考慮到成本的問題，在經(jīng)濟(jì)條件允許的情況下，可以嘗試應(yīng)用技術(shù)化的手段提升績(jī)效數(shù)據(jù)采集的獨(dú)立性。

另外一個(gè)相應(yīng)的方法是借助其他數(shù)據(jù)對(duì)績(jī)效數(shù)據(jù)的真實(shí)性進(jìn)行校驗(yàn)。 Rawski （2001）的研究，就是通過(guò)比較GDP的增長(zhǎng)和能源消耗之間的反差來(lái)對(duì)中國(guó)GDP數(shù)據(jù)的真實(shí)性提出質(zhì)疑。作者的邏輯是，GDP的增長(zhǎng)必須建立在能源消耗的基礎(chǔ)上，能耗下降但GDP仍然快速增長(zhǎng)只有兩種解釋，一種是單位GDP能耗劇烈下降，但是這顯然不符合中國(guó)的實(shí)際。另外一種可能的解釋就是數(shù)據(jù)作假。事實(shí)上，考核的競(jìng)爭(zhēng)壓力下如何擠出績(jī)效數(shù)據(jù)的水分，也是決策層的重要關(guān)切。例如，李克強(qiáng)總理在擔(dān)任遼寧省委書記的時(shí)候告訴來(lái)訪的美國(guó)駐華大使，他更喜歡通過(guò)耗電量、鐵路貨運(yùn)量和貸款發(fā)放量來(lái)評(píng)估當(dāng)時(shí)遼寧省的經(jīng)濟(jì)狀況。英國(guó)著名的政經(jīng)雜志《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》受到這個(gè)方法啟發(fā)將這三項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行綜合，設(shè)計(jì)出了“克強(qiáng)”指數(shù)。這些例子說(shuō)明，如果一個(gè)關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)非常容易受到操縱，一個(gè)相應(yīng)的方法就是采用多個(gè)相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行共同的測(cè)量和校驗(yàn)。

第三，要盡可能擴(kuò)大績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的涵蓋面。績(jī)效評(píng)估研究的一個(gè)比較一致的觀點(diǎn)是，對(duì)于被考核者而言，理性的策略就是測(cè)量什么就重視什么。因此，在指標(biāo)設(shè)計(jì)上要避免過(guò)于簡(jiǎn)單化。組織的注意力是一種稀缺的資源，為了避免出現(xiàn)選擇性關(guān)注，政府績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)必須包括關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)（Key Performance Indicators）。此外，指標(biāo)之間必須具有一定的邏輯關(guān)系，即涵蓋投入、產(chǎn)出、過(guò)程和結(jié)果。和西方公共管理改革的趨勢(shì)一樣，許多地方政府在實(shí)施績(jī)效評(píng)估過(guò)程中都存在一種結(jié)果至上的傾向，對(duì)完成績(jī)效目標(biāo)的投入和過(guò)程重視不夠。事實(shí)上，在評(píng)價(jià)官員的實(shí)績(jī)中，考核的設(shè)計(jì)者不僅僅要重視結(jié)果，還要考慮過(guò)程，即完成目標(biāo)的手段的合理性和正當(dāng)性（王漢生、王一鴿 ，2009）。

在指標(biāo)的篩選過(guò)程中還需要注意一個(gè)問題，就是考核指標(biāo)是否適合用于評(píng)價(jià)政府部門的業(yè)績(jī)。如果考核的內(nèi)容受到被考核者努力以外的因素影響，那么這些指標(biāo)不宜作為有效的信號(hào)來(lái)評(píng)價(jià)官員的業(yè)績(jī)。例如，目前許多地方政府開始使用公眾主觀感知指標(biāo)（例如滿意度和幸福感等）對(duì)政府機(jī)構(gòu)的業(yè)績(jī)進(jìn)行測(cè)量，但是影響這些主觀感知的因素除了公共服務(wù)的質(zhì)量外，還包括了許多被考核者無(wú)法直接影響的因素。例如，幸福感的許多研究表明，人格甚至是受訪者填答問卷時(shí)候的心情，都可能會(huì)影響他們報(bào)告的幸福感的高低 （Schwarz and Strack 1999）。如果考核的設(shè)計(jì)者過(guò)于強(qiáng)調(diào)這些“民意指標(biāo)”，那么可能誘發(fā)被考核者的抵觸甚至是博弈行為。總之，在指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)上必須考慮權(quán)責(zé)一致。

最后，除了在技術(shù)上和方法上對(duì)考核進(jìn)行改良外，筆者認(rèn)為，政府績(jī)效考核應(yīng)該在政治問責(zé)和組織學(xué)習(xí)中尋求平衡點(diǎn)。哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院的羅伯特·貝恩教授認(rèn)為，公共部門的績(jī)效考核應(yīng)該包括評(píng)價(jià)、控制、預(yù)算、激勵(lì)、學(xué)習(xí)和提升等功能（Behn, 2003）。但在實(shí)踐中，我們觀察到，目前對(duì)政績(jī)考核的應(yīng)用，過(guò)于強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)估的控制和問責(zé)功能，而忽視了這項(xiàng)工具的其他作用。筆者認(rèn)為，改進(jìn)政府績(jī)效考核的方向是，弱化績(jī)效評(píng)估的問責(zé)取向，減少被考核者對(duì)考核的抵觸，并且強(qiáng)化績(jī)效評(píng)估在推動(dòng)組織學(xué)習(xí)和創(chuàng)新中的作用。實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核的功能轉(zhuǎn)變，可以促使對(duì)這項(xiàng)工具的應(yīng)用回歸理性。

總之，不同于目前主流媒體將考核博弈行為的發(fā)生歸結(jié)于涉事官員的自利動(dòng)機(jī)和道德缺陷，筆者的主要觀點(diǎn)是，必須重視誘發(fā)博弈行為的制度性根源。績(jī)效考核的制度設(shè)計(jì)非常容易誘發(fā)國(guó)家科層官僚化的制度邏輯，這個(gè)邏輯將被考核者的注意力局限在各種自上而下制定的量化指標(biāo)上。而在國(guó)家科層邏輯占主導(dǎo)性的制度環(huán)境中，包括數(shù)據(jù)造假在內(nèi)的各種博弈行為，對(duì)于被考核者來(lái)說(shuō)就是一種“理性”的行為。對(duì)于博弈行為的出現(xiàn)，我們必須從制度上尋找原因和對(duì)策。沒有這一點(diǎn)，如何尋找新官僚精英將成為無(wú)本之木。

受到中國(guó)幾千年來(lái)“學(xué)而優(yōu)則仕”的觀念影響，公務(wù)員至今仍然是一個(gè)非常具有吸引力的職業(yè)選擇。競(jìng)爭(zhēng)激烈的公務(wù)員考試選拔，無(wú)疑能夠確保進(jìn)入這個(gè)隊(duì)伍的大部分人都是有潛力成為獨(dú)當(dāng)一面的政務(wù)精英。公共部門這個(gè)“雇主”需要幫助這些年輕的公務(wù)員更快更好地成長(zhǎng)，讓公共管理成為他們施展抱負(fù)的地方，將他們的個(gè)人成長(zhǎng)和組織發(fā)展統(tǒng)一起來(lái)。但是，目前的量化考核在這一點(diǎn)上起到了反作用，不合理的績(jī)效考核機(jī)制迫使不少公職人員疲于應(yīng)對(duì)各種自上而下的考核指標(biāo)，甚至導(dǎo)致他們對(duì)自己工作的意義和價(jià)值產(chǎn)生了懷疑。從這個(gè)意義上說(shuō)，尋找新的官僚精英，關(guān)鍵在于如何通過(guò)完善績(jī)效管理等激勵(lì)機(jī)制最大限度釋放公職人員的潛能和公共服務(wù)動(dòng)機(jī)。這或許可以為鄭永年先生提出的“出類拔萃之輩去了哪里”一問提供一些初步的回答。

（作者單位：廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)政府與管理學(xué)院）