汪建華

數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工是改革開放以來(lái)城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要主力軍。在這支產(chǎn)業(yè)大軍近四十年的城鄉(xiāng)往返遷移歷程中，有很大一部分農(nóng)民工逐漸在城市穩(wěn)定下來(lái)。他們不再是城市的臨時(shí)勞動(dòng)力和過(guò)客。他們最核心的訴求是成為城市的主人，享有與本地城市居民平等的公共服務(wù)和福利待遇。農(nóng)民工攜妻帶子，以家庭化而非個(gè)人化的方式遷入城市，是其城鎮(zhèn)化、市民化最重要的標(biāo)志。

十八屆三中全會(huì)提出要堅(jiān)持走以人為核心的“新型城鎮(zhèn)化”道路，可以說(shuō)，是對(duì)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展形勢(shì)和流動(dòng)人口發(fā)展訴求的明確回應(yīng)。不過(guò)，從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略到具體可操作政策的出臺(tái)和落地，還有很長(zhǎng)的路要走，需要以大量嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯抗ぷ鳛橹巍Ｓ需b于此，精準(zhǔn)把握流動(dòng)人口的家庭化趨勢(shì)，詳細(xì)考察其流動(dòng)過(guò)程中的主要困境和調(diào)適策略，并在體制和政策層面探求改良之道、回應(yīng)其核心發(fā)展訴求，是一個(gè)關(guān)鍵而又迫切的研究課題。

流動(dòng)人口的家庭化趨勢(shì)

基于歷次全國(guó)人口普查和1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)的測(cè)算，[1]中國(guó)流動(dòng)人口的總量從1982年的657萬(wàn)增長(zhǎng)到2015年的2.46億，占總?cè)丝诒戎貜?.66%攀升至17.9%。流動(dòng)人口大量增長(zhǎng)的同時(shí)是其日益明顯的家庭化趨勢(shì)。六普數(shù)據(jù)顯示，獨(dú)自一人流動(dòng)者只占家庭戶的26.76%，兩代戶、三代戶則分別占38.52%、5.04%，流動(dòng)人口正從夫妻共同流動(dòng)階段邁向核心家庭化階段。[2]2010、2011年流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示，單人戶比重僅占四分之一左右。2011年，流動(dòng)人口的平均家庭規(guī)模為2.46人，兩代以上家庭戶比例為52.3%，47.1%的被訪者實(shí)現(xiàn)了整個(gè)核心家庭的遷移。[3] 新生代流動(dòng)人口家庭化趨勢(shì)似乎更強(qiáng)。在2014年的監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)中，近九成已婚新生代流動(dòng)人口夫妻共同流動(dòng)，61%實(shí)現(xiàn)了完整的核心家庭遷移。[4]

雖然不同研究數(shù)據(jù)來(lái)源不一，流動(dòng)人口家庭定義和測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)差別也很大。[5]不過(guò)，從大多數(shù)據(jù)看，流動(dòng)人口家庭化趨勢(shì)在逐年增強(qiáng)。從普查數(shù)據(jù)看，1990年流動(dòng)人口生活在純外戶[6]中的比重僅為7.44%；2000年則提高到46.06%，其中與配偶、子女共同居住的戶主分別占64.36%、61.49%。[7] 同樣的趨勢(shì)也在武漢、北京等城市的調(diào)查數(shù)據(jù)中得以印證。[8]

在普查數(shù)據(jù)中，流動(dòng)兒童數(shù)量的增長(zhǎng)速度卻相對(duì)有限。2010年中國(guó)0?14歲流動(dòng)兒童2291萬(wàn)，比2000年增加881萬(wàn)。不過(guò)，流動(dòng)兒童數(shù)量在流動(dòng)人口總體中卻占比不高，僅為10.35%，反而比10年前降低了3.43個(gè)百分點(diǎn)。與之形成對(duì)比的卻是留守兒童規(guī)模的高速增長(zhǎng)。2010年中國(guó)農(nóng)村留守兒童5290萬(wàn)，而2000年僅有1981萬(wàn)。[9]

考慮到2000年以后外出打工的農(nóng)民工開始大規(guī)模增長(zhǎng)，流動(dòng)兒童增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)不及留守兒童是可以理解的。此外，與流動(dòng)人口長(zhǎng)期被排斥在城市公共服務(wù)之外有關(guān)也是流動(dòng)兒童增速緩慢的重要原因。不過(guò)，隨著2000年后外出打工的農(nóng)民工開始在流入地穩(wěn)定下來(lái)，2010年后流動(dòng)兒童迅速增長(zhǎng)，留守兒童占比則相應(yīng)下降。流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查顯示，2010年0?17歲流動(dòng)兒童4659萬(wàn)（普查數(shù)據(jù)測(cè)算結(jié)果為3581萬(wàn)），2014年增長(zhǎng)到5981萬(wàn)；流動(dòng)人口子女留守老家的比例由四成下降為三成。[10] 鑒于普查數(shù)據(jù)與監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)測(cè)算結(jié)果差異較大，對(duì)流動(dòng)兒童隨遷的規(guī)模尚難下定論。但連續(xù)四年監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)的縱向比較還是可以說(shuō)明，近年來(lái)流動(dòng)人口越來(lái)越多地將子女帶到務(wù)工地共同生活，盡管在絕對(duì)規(guī)模的測(cè)量上可能存疑。

45?64歲的流動(dòng)人口，在2010年的監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)中僅為8.7%，在2014年則增長(zhǎng)到12.7%，這可能預(yù)示著三代家庭戶的增多。不過(guò)65歲以上的流動(dòng)老人所占比例非常少，且在四年間有所下降（從0.3%降至0.2%）。[11]這顯示在流動(dòng)家庭中，老人更多地通過(guò)工作和家務(wù)為子代提供支持，到了需要贍養(yǎng)的年齡，則大多要回到老家，減輕子代的生計(jì)壓力。

在總體趨勢(shì)之外，區(qū)域與城市類型差異在對(duì)中國(guó)流動(dòng)人口家庭化趨勢(shì)的分析中也是不可忽略的。

對(duì)2011年流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)的分析表明，相對(duì)而言，中部地區(qū)、跨縣流動(dòng)者，家庭規(guī)模最大、代數(shù)最多、家庭結(jié)構(gòu)最復(fù)雜、完整核心家庭流動(dòng)比例最高、家庭流動(dòng)批次最少、批次間隔最短；東部地區(qū)、跨省流動(dòng)者則相反。在東部相對(duì)較發(fā)達(dá)的省份（北京、上海、天津、江蘇、浙江、廣東），跨省流動(dòng)人口占70%以上。[12]沿海發(fā)達(dá)省份大城市的公共服務(wù)資源本就緊張，跨省流動(dòng)者要想獲得流入地公共服務(wù)更是難上加難，這些地區(qū)流動(dòng)人口的家庭化無(wú)疑面臨著巨大的制度障礙。

大中小城市間的差異也值得重視。2014年南京大學(xué)農(nóng)民工抽樣調(diào)查覆蓋東中西部地區(qū)7省12個(gè)城市，2017個(gè)樣本。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，相比大中城市，小城市農(nóng)民工的家庭化趨勢(shì)最強(qiáng)，這體現(xiàn)在農(nóng)民工“與家人同住”、“與配偶同住”、“與子女同住”、“與父母同住”、“家庭代數(shù)”、“核心家庭共同居住”等各個(gè)指標(biāo)上。家庭化趨勢(shì)未在大城市與中等城市之間呈現(xiàn)顯著的差異。但大城市農(nóng)民工“與子女同住”、“與父母同住”的比例相對(duì)較低，一代戶較多，三代戶較少。不同類型城市間的差異可能與農(nóng)民工流動(dòng)的行政跨度有一定關(guān)聯(lián)。越是大城市，越可能吸引人口跨省、跨市流動(dòng)，農(nóng)民工家庭化的制度障礙也越大。縣區(qū)內(nèi)、跨縣區(qū)、跨地市、跨省流動(dòng)的農(nóng)民工，家庭化趨勢(shì)依次降低。[13]

綜觀中國(guó)流動(dòng)人口的家庭化趨勢(shì)，與歐美國(guó)家類似，中國(guó)的流動(dòng)人口也會(huì)根據(jù)個(gè)體和家庭的收益最大化做出家庭遷移決策。[14]但同時(shí)更應(yīng)注意中國(guó)流動(dòng)人口的遷移在制度和文化情境層面的特殊性。

從制度上看，戶籍和城市公共服務(wù)資源的可及性對(duì)流動(dòng)家庭化的影響最為關(guān)鍵。東部沿海發(fā)達(dá)城市相比內(nèi)陸城市，大城市相比小城市，異地城鎮(zhèn)化、跨省流動(dòng)者相比就近城鎮(zhèn)化、市縣范圍內(nèi)流動(dòng)者，更難在流入地獲得教育、醫(yī)療等方面的公共服務(wù)資源，社保接續(xù)轉(zhuǎn)移、異地高考等也面臨更多障礙。[15]

從文化上看，傳統(tǒng)的家庭觀念和孝道倫理仍然在一定程度上左右了農(nóng)村夫妻的“外出-留守”安排。他們既要考慮自己在賺取生計(jì)、贍養(yǎng)父母、照料子女方面的責(zé)任和角色，也要評(píng)估父母在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和照看子女方面的可能性。比如，當(dāng)子女處于嬰兒期時(shí)，妻子更可能選擇留守照看，此后夫妻雙方更有可能外出打工；丈夫更可能因?yàn)橛心暧鬃优獬觯拮觿t更可能因此而留守，正所謂“男主外、女主內(nèi)”；倘若丈夫是長(zhǎng)子或獨(dú)子，夫妻外出可能性也就更小。[16]

流動(dòng)家庭的困難與調(diào)適方式

流動(dòng)人口的家庭化、城鎮(zhèn)化，并不僅僅體現(xiàn)為數(shù)字上的逐年增長(zhǎng)。在這一過(guò)程中，子女教育、住房、醫(yī)療、贍養(yǎng)父母等問(wèn)題都有待解決，傳統(tǒng)大家庭和外出務(wù)工的農(nóng)民工，也不得不為此采取多方面的調(diào)適措施。

那些中西部地區(qū)和東部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民工經(jīng)常面臨著兩難困境。在老家附近的中小城鎮(zhèn)就近工作，固然比較容易實(shí)現(xiàn)核心家庭的團(tuán)聚，并與大家庭保持密切聯(lián)系，但就業(yè)機(jī)會(huì)、薪酬待遇、發(fā)展空間往往是瓶頸。到沿海地區(qū)打工，在經(jīng)濟(jì)收入和發(fā)展機(jī)會(huì)方面無(wú)疑要大為改善，但卻很難支付舉家遷移的成本、獲得流入地的公共服務(wù)，在贍養(yǎng)父母、撫育子女方面往往難以兼顧周全。

對(duì)于期望城鎮(zhèn)化的農(nóng)民工而言，當(dāng)前的主要選擇包括以下三種：舉家遷往沿海大城市，到沿海大城市打工同時(shí)將小孩留在老家或附近的中小城鎮(zhèn)，舉家遷往老家附近的中小城鎮(zhèn)。無(wú)論哪一種，只要牽涉買房，都離不開傳統(tǒng)大家庭和父輩的經(jīng)濟(jì)支持。如有孩童需要撫育，則往往需要老人幫忙照料看護(hù)。父輩對(duì)子輩的支持主要包括城市購(gòu)房、婚姻彩禮、隔代撫養(yǎng)。可以說(shuō)，當(dāng)前年輕一輩農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化和家庭化，在很大程度上是建立在壓縮老人養(yǎng)老和醫(yī)療需求、依賴?yán)先私?jīng)濟(jì)和勞務(wù)貢獻(xiàn)的基礎(chǔ)上的。在這一過(guò)程中，代際關(guān)系嚴(yán)重不平衡，資源往下走，“子女本位”取代孝道倫理。[17]面對(duì)當(dāng)前日益高昂的城鎮(zhèn)化成本，農(nóng)民工很少嘗試向打工城市爭(zhēng)取基本公共服務(wù)，更沒(méi)想過(guò)如何抗議、約束推升住房及生活成本的掠奪之手，他們很自然地轉(zhuǎn)向傳統(tǒng)大家庭尋求解決方案；本應(yīng)是社會(huì)、政府、市場(chǎng)間的博弈和利益調(diào)整，最后卻內(nèi)化為家庭內(nèi)部的代際沖突和成員犧牲。

對(duì)于那些到沿海大城市打工同時(shí)將子女留在老家或附近中小城鎮(zhèn)的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)大家庭的支持和家庭成員之間的角色分工往往來(lái)的更復(fù)雜，且具有階段性。王紹琛等人對(duì)內(nèi)蒙古赤峰市外出務(wù)工家庭的考察頗具參考價(jià)值。在小學(xué)階段，年輕夫婦外出打工，老人中選一人到城鎮(zhèn)看護(hù)陪讀，另一人負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。到初中階段，孩童具備一定自理能力，陪讀的現(xiàn)象相應(yīng)大為減少，老人又回到鄉(xiāng)村務(wù)農(nóng)。高中階段被視為孩子教育的關(guān)鍵階段，部分外出的母親很有可能在這個(gè)階段回來(lái)陪讀，同時(shí)在城區(qū)找工作，老人如身體允許則仍然操持農(nóng)務(wù)。等到孫輩成家立業(yè)，則如接力賽一般，又開始一個(gè)新的階段。[18]

對(duì)于那些處于離散狀態(tài)的家庭而言，如何在家庭成員間維系感情、處理矛盾沖突，是許多外出打工者不得不面對(duì)的問(wèn)題。在學(xué)齡前將小孩帶在身邊、寒暑假將小孩接過(guò)來(lái)團(tuán)聚、盡可能在農(nóng)忙和春節(jié)期間回鄉(xiāng)、頻繁的通訊互動(dòng)、寄錢買禮品等，是維系家庭成員情感、預(yù)防化解家庭沖突的常見方式。另外，外出務(wù)工者往往選擇生活在親緣、地緣網(wǎng)絡(luò)中，通過(guò)親友同鄉(xiāng)聚集的方式緩解外出打工過(guò)程中的孤獨(dú)、應(yīng)對(duì)工作生活中的困境。[19]當(dāng)然，這些調(diào)適策略并不能從根本上解決離散家庭的問(wèn)題。

而隨遷子女在流入地的教育，則是擺在許多流動(dòng)家庭面前最棘手、最緊要的問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，隨著2001年“兩為主”（解決農(nóng)民工子女的義務(wù)教育問(wèn)題，以流入地區(qū)政府為主，以全日制公辦中小學(xué)為主）政策的確立，各級(jí)政府逐漸加大經(jīng)費(fèi)投入，流動(dòng)兒童的義務(wù)教育問(wèn)題逐漸得到改善。2010年，6?14歲義務(wù)教育年齡段的流動(dòng)兒童在校比例超過(guò)96%。2009~2015年，接近八成處于義務(wù)教育階段的流動(dòng)兒童在公辦學(xué)校就讀。政府還對(duì)一些在民辦學(xué)校就讀的流動(dòng)兒童予以補(bǔ)助。

不過(guò)，流動(dòng)兒童教育還存在許多實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題，解決不好，將成為未來(lái)社會(huì)發(fā)展的重大隱患。從教育階段看，學(xué)前和高中階段面臨的問(wèn)題比義務(wù)教育還要復(fù)雜。學(xué)前教育沒(méi)納入義務(wù)教育體系，流動(dòng)兒童入園難，入公辦幼兒園更難；而由于異地升學(xué)難、高中學(xué)位緊張，許多兒童從初二開始，就陸續(xù)選擇回到老家就讀。從區(qū)域來(lái)看，北京、上海壟斷了大量的教育資源和高招名額，珠三角因產(chǎn)業(yè)聚集則吸引的外來(lái)人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)戶籍人口，上述地區(qū)的入學(xué)門檻最高，異地升學(xué)最難，流動(dòng)家庭的子女教育問(wèn)題最為嚴(yán)峻。從流動(dòng)跨度看，那些跨省流動(dòng)的家庭和兒童最容易被異地中考、異地高考政策影響。性別方面，“重男輕女”的現(xiàn)象在流動(dòng)家庭中仍然很普遍。在義務(wù)教育階段，父母更愿意將男孩帶到流入地共同生活、接受教育，結(jié)束初中教育后，則有越來(lái)越多的女孩進(jìn)城打工。六普數(shù)據(jù)表明，處于義務(wù)教育學(xué)齡期的流動(dòng)兒童，男孩占比更高；然而在15~17歲這個(gè)區(qū)間，男孩占比卻陡然下降。[20]

在北京、上海、珠三角等地，公辦學(xué)校的進(jìn)入門檻非常高。大部分流動(dòng)兒童只能進(jìn)入到民辦學(xué)校或者打工子弟學(xué)校。這些學(xué)校通常面臨師資不足、設(shè)施不齊、班級(jí)規(guī)模過(guò)大、課外課程和實(shí)踐機(jī)會(huì)少等問(wèn)題。即便進(jìn)入公辦學(xué)校，也可能存在校園歧視、難以融入、基礎(chǔ)差、學(xué)習(xí)跟不上之類的情況。加上異地升學(xué)問(wèn)題，部分公立學(xué)校和老師并不愿意花精力培養(yǎng)這些孩子。外來(lái)務(wù)工者由于文化水平、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等方面的限制，在育兒方式、日常溝通、幼兒教育、家庭學(xué)習(xí)環(huán)境等方面，也往往不盡如人意。[21]當(dāng)然，最大的障礙仍然來(lái)自制度層面。由于流動(dòng)兒童難以進(jìn)入公辦學(xué)校、無(wú)法取得異地升學(xué)的機(jī)會(huì)，即便流動(dòng)家庭再怎樣努力學(xué)習(xí)中產(chǎn)階級(jí)的“科學(xué)育兒”方式，這些向上流動(dòng)的愿望終究不過(guò)是鏡花水月般的想象。因此，所謂子女教育投入不足、家庭教養(yǎng)方式存在缺陷，很可能是許多流動(dòng)家庭在洞察現(xiàn)實(shí)后的無(wú)奈選擇。[22]

流動(dòng)家庭化背景下的政策討論

十八屆三中全會(huì)提出的“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略，主要從三個(gè)方面應(yīng)對(duì)流動(dòng)人口的家庭化、城鎮(zhèn)化趨勢(shì)。一是“推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”；二是實(shí)行差別化落戶政策；三是“穩(wěn)步推進(jìn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”，“建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”。這無(wú)疑為中國(guó)今后的城鎮(zhèn)化道路指明了方向，但迄今為止也出現(xiàn)了一些政策爭(zhēng)論。

第一，是否應(yīng)該有意識(shí)地控制大城市規(guī)模，發(fā)展中小城鎮(zhèn)？

對(duì)城鎮(zhèn)化道路的爭(zhēng)論早已有之。基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，費(fèi)孝通等人主張發(fā)展小城鎮(zhèn)的觀點(diǎn)一度影響比較大。在費(fèi)孝通看來(lái)，這種“離土不離鄉(xiāng)”的城鎮(zhèn)化模式，不至于對(duì)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)和家庭結(jié)構(gòu)造成破壞，也可以避免人口過(guò)于向大城市集中，另外還能有效抑制城鄉(xiāng)和區(qū)域間不平等。[23]不過(guò)到20世紀(jì)90年代中后期，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)問(wèn)題的暴露和對(duì)外開放步伐的加快，小城鎮(zhèn)逐漸式微，沿海大城市則發(fā)展迅猛，大量流動(dòng)人口涌入這些城市。有論者列舉出大城市在經(jīng)濟(jì)效率方面的三大優(yōu)勢(shì)：投資規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、勞動(dòng)者和企業(yè)的專業(yè)化效應(yīng)、勞動(dòng)者自身經(jīng)驗(yàn)積累和相互之間的學(xué)習(xí)效應(yīng)。[24]

與大城市經(jīng)濟(jì)效率相伴隨的卻是日益嚴(yán)峻的社會(huì)問(wèn)題，城市勞工問(wèn)題頻發(fā)，鄉(xiāng)村社會(huì)的衰敗和留守問(wèn)題也時(shí)常成為公眾輿論的焦點(diǎn)，凡此種種，竟比費(fèi)老的預(yù)言還有過(guò)之而無(wú)不及。十八屆三中全會(huì)“推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”和差別化落戶的舉措，意在嚴(yán)格控制大城市的人口規(guī)模，緩解大城市人口過(guò)多、公共服務(wù)壓力過(guò)大的問(wèn)題，將流動(dòng)人口導(dǎo)向中小城市和小城鎮(zhèn)，為外來(lái)人員的家庭化、城鎮(zhèn)化提供更為現(xiàn)實(shí)的土壤。這一思路得到不少學(xué)者的贊同。

有研究者重新梳理了發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)、推動(dòng)農(nóng)民工就近就地城鎮(zhèn)化的好處：農(nóng)民工社保和公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移接續(xù)、城鄉(xiāng)資產(chǎn)權(quán)利置換將會(huì)更加容易；城鄉(xiāng)兼業(yè)可以提高收入，促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展；相應(yīng)地農(nóng)民工的舉家遷移和家庭團(tuán)聚也很容易實(shí)現(xiàn)。推動(dòng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的相關(guān)舉措包括：發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)；均衡公共資源配置，提升其公共服務(wù)水平，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)、中小城市轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合。[25]

然而有論者指出，當(dāng)前政府控制大城市、發(fā)展中小城鎮(zhèn)的做法似乎有些操之過(guò)急，行政干預(yù)色彩過(guò)于濃厚。一方面，在一些產(chǎn)業(yè)與人口聚集的沿海特大城市，非但沒(méi)有增強(qiáng)公共服務(wù)的有效供給，反而通過(guò)提高公共服務(wù)準(zhǔn)入門檻，進(jìn)行所謂的低技能人口清理。另一方面，在許多產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)差、地理位置偏僻的內(nèi)陸城市，地方政府紛紛大肆舉債，大量建設(shè)新城和開發(fā)區(qū)，綜合調(diào)動(dòng)土地、稅收、金融等各種資源招商引資、扶持特色產(chǎn)業(yè)。這些低水平、重復(fù)性建設(shè)的舉措不斷浪費(fèi)著地方有限的財(cái)力，最終換來(lái)的卻是產(chǎn)業(yè)空心化和一輪輪企業(yè)倒閉潮，將地方社會(huì)拖入巨大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)中。[26]

從經(jīng)濟(jì)效率的角度看，沿海大城市的發(fā)展有著堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但其社會(huì)層面的問(wèn)題也不可忽視。當(dāng)前“推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”有其社會(huì)層面的合理性，隨著一些勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展也有了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但各級(jí)政府卻要在其中扮演合適的角色，注重公共服務(wù)的提供，減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)。以剝奪公共服務(wù)的手段強(qiáng)硬驅(qū)趕外來(lái)人口、以行政主導(dǎo)的方式大搞產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城區(qū)建設(shè)，都是不尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口流動(dòng)規(guī)律的行為。內(nèi)地政府在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面應(yīng)該有序、理性，切不可盲目舉債、隨意擴(kuò)張、惡性競(jìng)爭(zhēng)、操之過(guò)急。沿海大城市應(yīng)該改變計(jì)劃控制思維，直面產(chǎn)業(yè)集聚背景下人口必然增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給。中央政府應(yīng)該均衡資源布局，避免優(yōu)質(zhì)資源（如高考招生名額、醫(yī)療、教育）和項(xiàng)目過(guò)于向大城市集中；同時(shí)注重加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口（尤其大城市）基本公共服務(wù)的財(cái)政投入。[27]

第二，“戶籍化城鎮(zhèn)化”還是“常住化城鎮(zhèn)化”？

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化必須以獲得流入地公共服務(wù)為基本前提。差別化落戶與逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)覆蓋流動(dòng)人口，十八屆三中全會(huì)這一戰(zhàn)略選擇被一些學(xué)者稱為市民化的“二維路徑”。然而這種政策思路在另一些研究者看來(lái)，仍然部分保留了以往“戶籍化城鎮(zhèn)化”思路，大力推動(dòng)“常住化城鎮(zhèn)化”、將戶籍與公共服務(wù)脫鉤，才是改革的根本方向所在。[28]

首先，大多數(shù)農(nóng)民工并不愿意進(jìn)城落戶，尤其是在要交出承包地和宅基地的情況下。

其次，在那些想要落戶的農(nóng)民工當(dāng)中，主要也是對(duì)大城市戶籍感興趣，因?yàn)榇蟪鞘袘艏馕吨鴥?yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。與其說(shuō)農(nóng)民工對(duì)城市戶籍感興趣，不如說(shuō)對(duì)城市公共服務(wù)有需求。中小城市的戶籍相對(duì)農(nóng)村土地的潛在收益，吸引力不足。當(dāng)前差別化落戶面臨的悖論是，越是愿意向農(nóng)民工放開的戶籍，農(nóng)民工越不感興趣；農(nóng)民工感興趣的大城市戶籍又偏偏門檻較高、難以獲得。

再者，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，勞動(dòng)力是高度流動(dòng)的，根據(jù)戶籍人口配置資源的方式，是計(jì)劃思路的延續(xù)。農(nóng)民工無(wú)論流動(dòng)到何地，都對(duì)公共服務(wù)有需求，因此非常有必要根據(jù)常住人口配置資源。

最后，兩種城鎮(zhèn)化思路爭(zhēng)論的實(shí)質(zhì)是城市政府與農(nóng)民的利益之爭(zhēng)。戶籍化城鎮(zhèn)化更符合地方政府的利益表達(dá)，農(nóng)民工入戶意味著交回土地，同時(shí)地方政府可以控制入戶和人口增長(zhǎng)的進(jìn)度；常住化城鎮(zhèn)化則是讓農(nóng)民在保留土地承包權(quán)基礎(chǔ)上獲得城市公共服務(wù)的城鎮(zhèn)化。[29]

在上述爭(zhēng)論的背后，我們或許也可對(duì)未來(lái)的城鎮(zhèn)化道路和政策改進(jìn)方向略作判斷。

首先，大中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展應(yīng)該更加均衡，但無(wú)論是勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)向內(nèi)地轉(zhuǎn)移還是各種生產(chǎn)要素在沿海集聚，都自有其規(guī)律，各級(jí)政府應(yīng)該致力于完善基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，但不應(yīng)該以行政干預(yù)經(jīng)濟(jì)。

其次，解決流動(dòng)人口城鎮(zhèn)化障礙的基本點(diǎn)，在于改變資源配置方式，逐步突破戶籍與城市公共服務(wù)合一的社會(huì)管理制度，按常住人口配置公共服務(wù)資源。

再者，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，強(qiáng)化中央政府在教育、醫(yī)療等公共服務(wù)上的投資。當(dāng)前城市公共服務(wù)的供給主要依靠地方財(cái)政，但對(duì)流動(dòng)人口教育、醫(yī)療等方面的投資具有外部效應(yīng)，無(wú)論是流入地還是流出地都缺乏投資激勵(lì)，加上分稅制后中央對(duì)財(cái)稅收入有強(qiáng)大的支配權(quán)、地方政府則面臨財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的尷尬局面，因此中央政府理應(yīng)強(qiáng)化對(duì)這些基本公共服務(wù)的投入。

最后，均衡不同區(qū)域間的資源配置對(duì)解決流動(dòng)人口的非產(chǎn)業(yè)聚集非常關(guān)鍵。正是因?yàn)楸本⑸虾５鹊貕艛嗔舜罅康膬?yōu)質(zhì)資源，所以才擔(dān)心一旦完善公共服務(wù)供給會(huì)導(dǎo)致更多的外來(lái)人口涌入。減少重要資源和項(xiàng)目在不同區(qū)域的不平等配置，因此顯得非常關(guān)鍵。首當(dāng)其沖的是分省按計(jì)劃錄取的高考招生制度。有兩條可能的改革思路可供參考：一是全國(guó)統(tǒng)一考試，統(tǒng)一按成績(jī)錄取（當(dāng)然對(duì)于部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、教育落后的地區(qū)，可以酌情增加招生名額）；二是允許流動(dòng)人口在流入地參加高考，以各省份的報(bào)考人數(shù)為主要依據(jù)確定各高校的招生名額。[30]

做出這些調(diào)整勢(shì)必觸動(dòng)一部分群體的既得利益，引發(fā)一定的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)；但如果不做這些調(diào)整，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講將損害社會(huì)公平、擴(kuò)大不同群體之間的裂痕，流動(dòng)人口家庭化、市民化的深層次問(wèn)題也難以得到解決。漸進(jìn)式的調(diào)整不失為一種折中辦法，但無(wú)論如何，均衡資源配置、推動(dòng)高考招生公平化，這類議題應(yīng)該盡快進(jìn)入中央決策議程、盡快著手解決。

余論

本文結(jié)合既往的代表性研究，針對(duì)流動(dòng)人口家庭化趨勢(shì)、問(wèn)題與政策，呈現(xiàn)了流動(dòng)家庭的現(xiàn)實(shí)處境，但這項(xiàng)研究還有進(jìn)一步拓展的空間。

第一，流動(dòng)人口家庭化趨勢(shì)的跟進(jìn)與深化討論。借助普查數(shù)據(jù)和大型調(diào)查數(shù)據(jù)，揭示流動(dòng)人口家庭化進(jìn)程及其變動(dòng)趨勢(shì)，固然非常基礎(chǔ)和重要，但區(qū)域、城市類型間的差異，以及導(dǎo)致這些差異的歷史、政治、經(jīng)濟(jì)根源，更值得關(guān)注。[31]

第二，流動(dòng)家庭的生活方式與社會(huì)秩序重構(gòu)。中國(guó)流動(dòng)人口在鄉(xiāng)村與城市、城市與城市之間的遷移，將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。流動(dòng)人口還遠(yuǎn)未在城市中融入、定居下來(lái)。未來(lái)流動(dòng)家庭將與鄉(xiāng)土社會(huì)、傳統(tǒng)大家庭保持著怎樣的聯(lián)系？這些家庭將如何應(yīng)對(duì)城市社會(huì)中的一系列問(wèn)題？是繼續(xù)借助傳統(tǒng)大家庭的資源內(nèi)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的矛盾，還是圍繞著城市公民權(quán)生發(fā)出各種形態(tài)的抗議方式？他們將形成何種居住形態(tài)和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)？他們的育兒方式、消費(fèi)理念是與城市中產(chǎn)階級(jí)趨同還是有其鮮明特色？公共服務(wù)、收入等方面的差距，是否導(dǎo)致流動(dòng)人口和戶籍人口之間的尖銳沖突？沿海大城市和內(nèi)地中小城市流動(dòng)家庭面臨的核心問(wèn)題有何差異、與戶籍人口群體的關(guān)系有何不同？流動(dòng)人口進(jìn)入城市，不僅是其自身生活方式和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)的過(guò)程，同樣也勢(shì)必引發(fā)城市內(nèi)部利益分配和社會(huì)秩序的調(diào)整。

第三，政策的實(shí)踐過(guò)程。各級(jí)政府、不同政府部門和政策涉及的其他社會(huì)群體都有自己的利益，各地面臨的現(xiàn)實(shí)情況也不一樣，如果制定的政策不能精準(zhǔn)把握這些群體的利益和地方民情，流動(dòng)人口家庭化和城鎮(zhèn)化問(wèn)題將很難有實(shí)質(zhì)性的突破。楊東平主編的《中國(guó)流動(dòng)兒童教育發(fā)展報(bào)告（2016）》，詳細(xì)考察了流動(dòng)人口子女義務(wù)教育、異地中考、異地高考等政策在各地的實(shí)踐，對(duì)其中涉及的問(wèn)題要害亦有分析。類似的考察也可以運(yùn)用到對(duì)醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等政策議題的研究中，并且還可以更深入。比如嘗試在地方相關(guān)職能部門、基層（街道、社區(qū)）進(jìn)行蹲點(diǎn)調(diào)研，長(zhǎng)期跟進(jìn)地方政策的動(dòng)態(tài)演變，深度理解城市公共服務(wù)政策與地方發(fā)展思路、政府體制之間的關(guān)系。對(duì)復(fù)雜的政策實(shí)踐過(guò)程的考察，可以為進(jìn)一步的改革提供有益參考。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所）