??季乃禮? | 南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院

(本文原載《人民論壇》雜志2020年第22期)

【導(dǎo)讀】 2020年以來，一批名校畢業(yè)的年輕干部接連被提拔，新產(chǎn)生的、全國僅有的4名“85后”縣委書記更是引發(fā)關(guān)注。對此，輿論在感慨干部年輕有為之余，也不乏懷疑之聲。不少人擔(dān)心年輕干部缺乏基層經(jīng)驗，有的也懷疑其能力與基層治理要求不夠匹配。

那么， 年輕干部為何頻遭質(zhì)疑？ 南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授季乃禮分析，年輕干部多在基層鍛煉，由于城市化、市場化進(jìn)程使得地方社會資本不斷流失 ，人們對基層政治信任的不足也波及到年輕干部身上。此外，選調(diào)生的仕途多由上級決定，民眾難以參與決策，程序正義的缺乏也會導(dǎo)致對結(jié)果正義的懷疑。在高學(xué)歷和名校畢業(yè)生越來越多的今天，名校和學(xué)歷招牌對人才的篩選功能實際上已被削弱。種種因素疊加，導(dǎo)致被破格提拔的年輕干部即便有光鮮學(xué)歷和履歷，也可能難以服眾。

作者指出，要破解這一困境，應(yīng)完善制度建設(shè)，將年輕干部選拔納入整個干部評價系統(tǒng)，突破年齡限制的同時更要提高對其能力和道德的要求，保證被提拔的年輕干部真的有亮眼成績和過人才干。 此外對于越級提拔，應(yīng)有“事后”糾錯機(jī)制： 對于越級提拔的一些干部，如果發(fā)現(xiàn)其能力確實不高，應(yīng)回到原有級別，甚至降級。

本文原載人民日報社主管雜志《人民論壇》2020年第22期 ，原題為《年輕干部提拔要經(jīng)得起質(zhì)疑》，僅代表作者觀點(diǎn)，特此編發(fā)，供諸位讀者思考。

年輕干部提拔要經(jīng)得起質(zhì)疑

▍民眾質(zhì)疑什么？

近年來，一些80后和90后擔(dān)任了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部，甚至是縣處級及以上的領(lǐng)導(dǎo)干部。每當(dāng)這樣的事情一經(jīng)報道，就會引起人們的熱議和質(zhì)疑。

對于這個問題的解釋，我們首先要回到概念本身，對“質(zhì)疑”進(jìn)行分析，質(zhì)疑如果還原到心理學(xué)上，就是懷疑。有關(guān)懷疑的研究，多是與信任聯(lián)系在一起討論的。信任指對他人的能力以及良好意圖的相信。信任可包括人際信任與政治信任，這里所說的質(zhì)疑屬于政治信任。

何謂政治信任？指對政府、領(lǐng)導(dǎo)者的正面評估，對其能力和良好意圖的認(rèn)可。懷疑并不是信任的對立面，懷疑是指在沒有充足的證據(jù)下不愿意相信。具體來說，在面臨模糊證據(jù)的情況下，采用的方法是不急于下結(jié)論，帶著批評地眼光看待政府或官員。而不信任則是對政府或官員持極端否定的態(tài)度。由此來看，懷疑處于信任與不信任的中間。

也就是說，信任、不信任皆是一種穩(wěn)定的心理狀態(tài)，基本不受證據(jù)變化的影響。懷疑是一種暫時的狀態(tài)，隨著證據(jù)的補(bǔ)充，他們的態(tài)度會有所變化。懷疑只是在沒有充足證據(jù)的情況下，對政府或官員的不相信，一旦證據(jù)確鑿，他們還會選擇信任或不信任。具體到這些被火箭式提拔的干部來說，民眾的質(zhì)疑是不相信他們的能力和道德水平，在沒有充足的證據(jù)下，人們的這種懷疑很難消除。

那么，民眾質(zhì)疑什么？對于年輕干部，具體來說擔(dān)任鎮(zhèn)長、甚至縣處級及以上領(lǐng)導(dǎo)職位的80后、90后干部而言，人們主要質(zhì)疑他們?nèi)寺毑黄ヅ洌w現(xiàn)在以下幾方面：

其一，年不配位。可以分兩個層次：一是他們的年齡遠(yuǎn)低于擔(dān)任同等職位官員年齡的均值，會讓人覺得這些人太年輕，因為同樣年齡層次的公務(wù)員很可能仍然是科員，他們則已經(jīng)擔(dān)任科長、甚至處長。二是他們在每個崗位上的任期遠(yuǎn)低于均值。他們可能在一個崗位上任滿一個周期，甚至不滿一個周期就升遷，這與普通公務(wù)員任滿一個甚至多個周期才升遷相比，形成鮮明的對比。

其二，能不配位。這些火箭式提拔的官員皆有某些共性，或來自985高校，或者來自于某個系統(tǒng)。但無論是哪種晉升方式，人們都覺得這與其擔(dān)任的行政管理職位所需要的能力不匹配。人們懷疑他們具有的能力，和真正的行政管理崗位要求是不一樣的。按照現(xiàn)有的官員晉升慣例，升任某個地方的行政長官，一般在行政系統(tǒng)中有長期的歷練，甚至有的規(guī)定在下一層兩個崗位分別干滿一個任期。

其三，德不配位。無論是黨的法規(guī)還是有關(guān)公務(wù)員的法律，對官員的倫理規(guī)范都作出了一定的要求，同時在官員的升遷中也把群眾評議列為必要的選項。就這些年輕的官員群體來說，在某任上工作很短的時間就調(diào)離。其中暗含著的意思，他的晉升不僅僅在于能力與職位的不匹配，也在于德不配位，既沒有在當(dāng)?shù)厝〉靡环儯矝]有在官場和群眾中贏得聲譽(yù)。

▍年輕干部為何會遭到質(zhì)疑？

為什么會對這些官員產(chǎn)生質(zhì)疑？我們首先要搞清楚懷疑的來源。由于懷疑與信任有密切的關(guān)系，只要搞清楚政治信任的來源，懷疑的來源也就清晰了。

有關(guān)政治信任的來源有三種解釋：

一種來自社會化的解釋，認(rèn)為政治信任系長期的教化而成，政治信任作為一種基本的人格在起作用。政治信任來自于人際信任，來自家庭、學(xué)校等的長期互動。

第二種來自于社會資本。社會資本強(qiáng)調(diào)公民參與各種社會組織，相信人們的善良意圖，進(jìn)而就會把這種信任感推及到政府以及領(lǐng)導(dǎo)者。

第三種認(rèn)為來自政府的反應(yīng)。政府推出的各項政策、領(lǐng)導(dǎo)的各種決策行為、道德素質(zhì)等都會影響政治信任的水平。

政治社會化的解釋主要涉及到民眾從早從小的培養(yǎng)，進(jìn)而形成穩(wěn)定的政治態(tài)度，體現(xiàn)在各國的政治文化差異。以美國為例，盡管屬于超級大國，經(jīng)濟(jì)長期居于世界第一，但是美國民眾的政治信任水平卻在持續(xù)下降。而中國民眾對政府信任的水平一直比較高。因此，從宏觀角度來講，已有的政治文化會影響對官員的信任，但在中國來說，對年輕官員的質(zhì)疑與此關(guān)系不大。

社會資本豐富與否，直接影響著政治信任程度的高低。公民參與社會中的各種志愿組織，在參與中體會到人與人之間的信任，對他人的正面態(tài)度更能夠信任政府。這些年輕的干部最初是在基層鍛煉，大多數(shù)是在縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對他們的質(zhì)疑有其必然性，這種質(zhì)疑可以從兩點(diǎn)解釋：

一是社會資本不足的問題。在傳統(tǒng)社會、農(nóng)村社會有著良好的社會資本傳統(tǒng)，人們的婚喪嫁娶以及遇到的困難等，宗族、鄰里都會互相幫助，這種義務(wù)性的幫助為社會資本的培育提供了條件。但隨著城市化的到來，農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，青壯年農(nóng)民涌入城市，老人和小孩留在農(nóng)村地區(qū)，出現(xiàn)空心化的現(xiàn)象。即使留在農(nóng)村地區(qū)的人受市場經(jīng)濟(jì)的影響，人與人之間多受利益的驅(qū)動，過去的婚喪嫁娶、鄰居們的互幫互助，現(xiàn)在均交由市場來運(yùn)作。可以說，人與人之間信任的降低直接影響著對基層政府，以及對這些年輕官員的信任。

二是差序信任的影響。與多數(shù)國家存在政府信任的“距離悖論”（政府層級越低，其信任度越高）相反，多數(shù)中國公民對不同層級的政府持有不同的信任水平，形成了差序信任的格局，即強(qiáng)中央政府信任和弱地方政府信任的結(jié)合體。越到基層，民眾對政府和官員的信任度越低。這些年輕的官員，恰恰處于基層的位置，被民眾質(zhì)疑也就不奇怪了。

▍質(zhì)疑聲反映了公眾對正義的期待

政府推出的各項政策對民眾的信任有著直接的影響，政策制定和推行過程中，是否符合正義影響著民眾的信任程度。

正義可分為兩種：分配正義和程序正義。分配正義指結(jié)果的公正；程序正義指決策程序是否公正，決策者是否沒有偏見、誠實、值得信任和尊重。程序的正義與否往往對分配正義有影響，即因程序的不公正質(zhì)疑分配。同時程序的正義與人們是否參與決策也相關(guān)，如果人們能夠參與決策、影響政府，就會感覺程序是正義的。

具體到這些年輕的官員來說，質(zhì)疑他們火箭式提拔，可理解為對分配正義的質(zhì)疑。對分配正義的質(zhì)疑來自于對程序正義的懷疑。不少情況下以領(lǐng)導(dǎo)賞識或其他因素替代了嚴(yán)格的選拔程序。

我們選拔官員的方式，基本上靠領(lǐng)導(dǎo)推薦、組織部門考察，這種特有的選官制度導(dǎo)致官員的上層壓力加大，除了取得相關(guān)的政績外，還需要與上層部門搞好關(guān)系。火箭式提拔的官員中，有不少來自選調(diào)生，他們與普通公務(wù)員的選拔以及晉升有著明顯的區(qū)別：他們的政治命運(yùn)受上級的影響更大。他們的人事關(guān)系往往列入另外一套系統(tǒng)，由上級部門掌握。盡管與該干部一起工作的同事甚至是領(lǐng)導(dǎo)對他的評價影響他的升遷，但是上級部門的決策是最重要的。當(dāng)?shù)氐墓賳T也知道這些干部來此地鍍金。

由此看來，年輕干部被質(zhì)疑并不完全是因為年齡，年齡只是民眾質(zhì)疑這些官員的一個方面，如果符合正義的原則，則年齡的影響因素可以忽略。

▍選拔干部是個“技術(shù)活兒”

做好年輕干部的選拔，對官員的素質(zhì)要求很高。具體來說，可以分作兩方面：一是年輕官員本身的素質(zhì)，即他們的能力和道德素養(yǎng)具有高人一等的實力；二是推薦、選拔官員的干部自身要具有敏銳的觀察能力，真正承擔(dān)好伯樂的角色。否則，就會引起人們的不滿與質(zhì)疑。

就選拔優(yōu)秀的學(xué)生成為領(lǐng)導(dǎo)干部而言，推行的時間很早，20世紀(jì)80年代就已經(jīng)推行。當(dāng)時的大學(xué)生還屬于“天之驕子”，從優(yōu)秀的學(xué)生中選拔干部，成為選拔官員晉升的特殊渠道，這與當(dāng)時選拔官員的制度的矛盾并不突出，人們的質(zhì)疑聲音也很少。因為學(xué)歷本身就與當(dāng)時的官員群體形成明顯的對比。

但現(xiàn)在不一樣了，現(xiàn)在大學(xué)生已經(jīng)非常普及。盡管現(xiàn)在的選調(diào)生多要求畢業(yè)于985高校，即名校的身份是他們進(jìn)入選調(diào)的敲門磚。但一般公務(wù)員群體中來自名校的學(xué)生也逐漸增多，尤其是一些發(fā)達(dá)地區(qū)，選調(diào)生與一般公務(wù)員群體的優(yōu)勢消失了。優(yōu)勢漸失的情況下，如果還保留著特殊的政策，自然會引起人們的不滿。

即使一些干部獲得了快速升遷的途徑，但這些被提拔的干部做出了突出的成績，就會消除人們的質(zhì)疑，不但會論證火箭式提拔的合理性，也會反證這套選拔制度具有實踐的合理性。譬如某高校畢業(yè)的博士，在總部某省擔(dān)任某行政長官，曾經(jīng)遭到人們的廣泛質(zhì)疑，包括個人經(jīng)歷以及政績等等。但經(jīng)過一段時間之后，他用自己出色的政績消除了質(zhì)疑的聲音，績效提供了合法性。但這樣的例子并不多見，從搜集到的年輕官員被提拔的案例來看，一些只是有年齡優(yōu)勢，并沒有突出的政績和過人的政治素養(yǎng)。

當(dāng)然，如果有推薦權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)和組織部門有足夠的鑒別能力的話，這種情況也可以避免。但從曝光的一些火箭式提拔官員的案例來看，選拔官員的鑒別能力也是廣受質(zhì)疑的。干部選拔，學(xué)歷和學(xué)校背景是一個容易操作的因素，而對能力的考察需要一套復(fù)雜的系統(tǒng)，且容易引起爭議，這也導(dǎo)致組織部門和相關(guān)人員選擇了前者而忽視了后者。

更有甚者，有些年輕干部被越級提拔背后往往受以下因素的影響：或是該干部與領(lǐng)導(dǎo)有著特殊關(guān)系，或是該干部或者其親屬擁有金錢上的優(yōu)勢，導(dǎo)致權(quán)錢的結(jié)合，而能力和道德水平的考察卻被忽略了，這種帶有私利的選拔必然會引起人們的質(zhì)疑。

▍面對質(zhì)疑，如何回應(yīng)？

如何解決質(zhì)疑年輕干部的問題？從我們的分析中，可以看出，這些干部被質(zhì)疑受崗位、制度以及素質(zhì)的影響，但很難從這三方面入手進(jìn)行解決。有些因素是客觀的，是我們無法改變的。譬如農(nóng)村的空心化問題，農(nóng)村受城市化和市場化影響所導(dǎo)致的社會資本下降以及差序信任問題等，這些受時代的影響，也受大的宏觀制度的影響，短期之內(nèi)是很難改變的。

干部素質(zhì)問題盡管是產(chǎn)生質(zhì)疑的重要原因，但不能簡單說提高干部的素質(zhì)，問題就解決了。這樣的建議只是流于形式的口號，并不能解決實際的問題。而且干部的素質(zhì)問題，最終應(yīng)該依靠制度來解決，即通過嚴(yán)格的考核選拔機(jī)制，將素質(zhì)不高的干部淘汰。因此，要消除民眾對年輕干部火箭式提拔的質(zhì)疑，應(yīng)該回到制度本身。

總體來說，應(yīng)將火箭式提拔官員放在官員的常規(guī)選拔系統(tǒng)下來考察。這里不是要消除火箭式選拔官員的現(xiàn)象及制度，而是要通過完善相關(guān)制度規(guī)避掉不合理的選拔，保證人崗匹配，確保合適的人被選拔到合適的崗位上。

具體來說，要做到以下幾點(diǎn)：

其一，對火箭式提拔的干部應(yīng)該有著更為嚴(yán)格的要求。既然突破了年齡和任期上的限制，就應(yīng)該在能力和道德上有更為嚴(yán)格的要求。這里所謂的嚴(yán)格，是與一般的干部群體作比較。以能力為例，其必須在崗位上做出真正亮眼的成績，才能夠被提拔。換言之，制度保證的是不讓人才埋沒，但首先必須保證他是人才。

其二，在同等條件下，應(yīng)該選擇其他干部而不是這些被火箭式提拔的干部。與上面的建議相適應(yīng)，他們的能力和道德水平應(yīng)該是突出的，如果和其他候選的干部差不多，那么應(yīng)該選擇其他更合適的人員。

其三，嚴(yán)格程序正義的執(zhí)行。要改進(jìn)現(xiàn)在的群眾評議流于形式化的問題，要使群眾敢于評議，同時評議的聲音真正發(fā)揮作用。

其四，對選拔過程中出現(xiàn)的問題干部要嚴(yán)格實行獎懲制。真正使能力和道德水平高的干部得到提拔，而那些素質(zhì)不高的干部則進(jìn)行懲罰。譬如，既然是越級提拔的一些干部，如果發(fā)現(xiàn)其能力確實不高，應(yīng)該回到原有的級別，甚至降級。對負(fù)有推薦之責(zé)的干部也要進(jìn)行相應(yīng)的懲罰。

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