“治大國(guó)若烹小鮮”，這句名言充分體現(xiàn)了大國(guó)治理面臨的挑戰(zhàn)。一方面，國(guó)家建設(shè)尋求制度上的普遍性，不允許地方性制度挑戰(zhàn)中央權(quán)威；另一方面，大國(guó)覆蓋面積之大、人口之多，有效的治理術(shù)需要允許一定范圍內(nèi)的靈活性，以應(yīng)對(duì)變化多端的地方性問(wèn)題。那么，延續(xù)了幾千年的中華帝國(guó)，其是如何處理這種統(tǒng)一性和靈活性的矛盾呢？丹尼爾·科斯（Daniel Koss）最近發(fā)表了《帝國(guó)的政治地理學(xué)》（Political Geography of Empire）一文，認(rèn)為清王朝采用了差別對(duì)待官員任用的策略，在帝國(guó)內(nèi)部比較有效地解決了地方靈活性的問(wèn)題。

雖然早在秦代就有了“書(shū)同文，車(chē)同軌”一說(shuō)，但這并不意味著歷朝歷代所有的政治問(wèn)題都有著統(tǒng)一的制度化解決方案，因此馬克斯·韋伯將中國(guó)視為形式理性的對(duì)立面。但是這恰恰暗示著中國(guó)傳統(tǒng)的政治制度避免了韋伯筆下的官僚化弊端，有能力以相對(duì)靈活的形式解決地方性問(wèn)題。施堅(jiān)雅就注意到了中國(guó)傳統(tǒng)治理術(shù)的地理學(xué)面向，認(rèn)為可以用地理因素來(lái)說(shuō)明中華帝國(guó)的影響力。科斯并不反對(duì)施堅(jiān)雅的這一論斷，但認(rèn)為地理背后的政治意圖同樣重要，并將研究目光置于清朝的山東省域之內(nèi)。

經(jīng)歷了改朝換代的重建過(guò)程，在康熙年間，清朝的國(guó)家制度基本定型，但這也意味著官僚制的弊端開(kāi)始顯現(xiàn)，而認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)并積極矯正的就是雍正皇帝。科斯認(rèn)為，雍正皇帝對(duì)建立在科舉制度上的官員選拔制度頗有懷疑，意識(shí)到這種體現(xiàn)儒家思想的考試并不完全能夠反映出官員的治理能力。因此，雖然不能改變基本制度，但雍正通過(guò)調(diào)整重要崗位官員的選拔任用程序，使得帝國(guó)部分重要的縣級(jí)職位獲得了優(yōu)先性和關(guān)注度。具體來(lái)說(shuō)，在獲得優(yōu)先性的縣級(jí)衙門(mén)中，有著更為龐大的治理機(jī)構(gòu)，并且知縣是經(jīng)過(guò)深思熟慮之后任用的有經(jīng)驗(yàn)的官員，而在其他普通的縣，其知縣通常由新手擔(dān)任，并且機(jī)構(gòu)規(guī)模也要小得多。那么，什么樣的縣能夠獲得這樣的優(yōu)待呢？通過(guò)對(duì)山東省的史料考察，科斯指出，優(yōu)先縣通常是交通要道、商業(yè)節(jié)點(diǎn)以及因難以征稅的人口而聞名的地方。比如雍正指派的第一批“最要”（priority counties）都在大運(yùn)河沿岸，第二批則是在沿海地區(qū)，可見(jiàn)清王朝希望在有經(jīng)驗(yàn)的知縣的帶領(lǐng)下，這些縣衙門(mén)能夠妥善地解決這些關(guān)鍵地區(qū)的地方性問(wèn)題。

最要的設(shè)定并非只是雍正的個(gè)人行為，在19世紀(jì)以前山東的“最要”縣數(shù)量一直在增長(zhǎng)，頂峰時(shí)達(dá)到39個(gè)之多，到清朝末期都有著穩(wěn)定的數(shù)量。可見(jiàn)這是一項(xiàng)制度內(nèi)的變革，有效地通過(guò)制度來(lái)平衡統(tǒng)一性和靈活性的矛盾。同時(shí)它又是一種治理術(shù)的發(fā)明，不同于之前朝代僅僅通過(guò)人口和稅收進(jìn)行郡縣的分級(jí)，最要縣體現(xiàn)的是一種有針對(duì)性的解決問(wèn)題的手段，是清王朝活力的內(nèi)在體現(xiàn)。通過(guò)對(duì)部分地區(qū)重點(diǎn)關(guān)注的方式，清朝的統(tǒng)治者繪制了一幅獨(dú)特的政治心理地圖。然而作者也指出，最要縣的制度化也有著內(nèi)在缺陷。在缺乏民主問(wèn)責(zé)性的時(shí)代，最要縣官員的任命很大程度上仍然是實(shí)質(zhì)理性的，因而不可避免地有著人身依附性的特征，這項(xiàng)制度既要任命有能力的、忠誠(chéng)的官員，又要防止腐敗現(xiàn)象，這看起來(lái)是很難完成的任務(wù)。（文/金韜）

Daniel Koss, “Political Geography of Empire: Chinese Varieties of Local Government”, The Journal of Asian Studies, Vol.76 (2017).