? 劉典 | 中國人民大學重陽金融研究院
【導讀】數字貿易已成為全球經濟數字化發展的重要推動力，其衍生的數字價值鏈對傳統國際貿易秩序下的利益分配體系產生了巨大沖擊。本文指出，在以歐盟、美國兩大規制體系為主體，輔以其他國家規制體系的全球跨境數據流動治理格局中，各國通過加強對跨境數據流動的規制把控數據要素流動，來提升在全球數字貿易格局中的競爭力。近年來，隨著中國數字技術帶動數字經濟的高速發展，中美兩國在數字領域的摩擦也日益增加。在中國數字企業走向海外之初，美國就以侵犯國家安全、公民隱私等理由進行封殺。為維系對全球數據市場流動性的主導權，美國采取了一系列數據保護主義行為，這對形成一個協同多方、公正有效的全球數據跨境流動規制體系帶來了挑戰，也給全球數字貿易的發展帶來了負面效應。作者認為，中國亟須制定符合自身發展需求、國內國際數據價值雙循環的跨境數據流動制度框架，形成主權力量、市場力量在功能層面有機融合的數字貿易政策體系，建立健全基于數據自主權的數據安全與產業利益聯結機制，培育服務新發展格局的數字貿易體系，全面提升產業鏈競爭優勢。本文原載《學術論壇》2021年第1期，僅代表作者本人觀點，供諸君思考。
全球數字貿易的格局演進、發展趨勢與中國應對——基于跨境數據流動規制的視角
數字貿易已成為全球經濟數字化發展的重要推動力，對國際分工、交易方式及貿易體系產生了廣泛而深遠的影響。數據是數字貿易的基礎性資源，跨境數據流動及相關服務是國際數字貿易價值流動的核心媒介。創新性貿易技術和貿易政策協調可促進全球貿易模式的持續轉型。在信息技術的帶動下，基于數字平臺的商業場景使得承載數據要素的信息流得以進入交易網絡并產生獨特價值，由此形成了一種新的價值創造模式——數字價值鏈。全球數字貿易所衍生的數字價值鏈對傳統國際貿易秩序下的利益分配體系產生了巨大沖擊，通過管控跨境數據流動來推動本國數字產業繁榮的“數據重商主義”開始出現，各大經濟體圍繞跨境數據流動進行規則制定，加速構建符合自身利益的貿易規則。2019年，中國數字貿易進出口規模達到2036億美元，已成為全球重要的數字貿易大國。在此背景下，結合全球跨境數據流動規制的演進趨勢，制定符合中國發展需求，推動國內國際數據價值雙循環的制度框架，進而形成促進主權力量、市場力量在功能層面有機融合的數字貿易政策體系，并建立開放協作的數據流動規則，對進一步釋放數字經濟的潛在動能具有重要意義。
▍全球數字貿易的內涵及發展趨勢
傳統意義的全球價值鏈是指為實現商品或服務價值而連接生產、銷售、回收處理等過程的全球性跨企業網絡組織，涉及從原料的采購和運輸、半成品和成品的生產與分銷以及最終消費和回收處理的整個過程。在數字經濟時代，企業進行活動的市場空間進一步跨越國別區域的種種局限，以信息流為核心的數字價值鏈出現，通過對數據的組織、收集、綜合、分配而實現價值增值。
（一）數字貿易的內涵及其演變
全球數字貿易的規模與日俱增，其核心推動力主要體現為以下兩大方面：一是貿易方式數字化，即由大型科技公司主導的數字平臺已成為國際貿易的重要載體，推動傳統貿易方式的各類商業場景進一步數字化；二是貿易對象數字化，即基于數據要素產生的商品和服務已成為重要的貿易標的物，新型數字商品及服務深化了全球價值鏈跨越地理空間的經濟聯系。隨著云計算、大數據等數字技術的發展，數字貿易的內涵也隨之不斷演進，數字貿易的概念從定義貿易方式的數字化的階段逐步過渡到界定貿易對象范圍及內容的階段。藍慶新等人將數字貿易概念的演變歷程大致劃分為三個階段：在第一階段（1998—2012年），數字貿易的概念尚未被明確提出，數字貿易被表述為電子商務；在第二階段（2013—2014年），美國國際貿易委員會（USITC）首次提出“數字貿易”的概念，將范圍界定為數字產品與服務貿易；在第三階段（2014年以后），進一步將實體貨物納入數字貿易的范疇，即將實現全球價值鏈的數據流、實現智能制造的服務以及無數其他相關的平臺和應用納入數字貿易的范圍。
在理論研究領域，早期對數字貿易概念的研究多聚焦在貿易方式層面，Weber最早提出數字貿易是通過互聯網等電子化手段傳輸商品或服務的商業交易活動。數字貿易在中國學界被認為是以互聯網為依托、以數字交換技術為工具，為交易雙方提供商品交易所需的數字化電子信息，旨在實現以數字化信息為交易標的的一種商業模式。2013年，USITC在《美國與全球經濟中的數字貿易Ⅰ》中將數字貿易界定為通過互聯網絡傳輸產品或服務的國內商務活動與國際商務活動，主要包括數字內容、社交媒介、搜索引擎、其他產品和服務等四大類，該定義受到了國內外眾多學者的廣泛認可。隨后，USITC進一步擴充了對數字產品和服務的解釋，于2017年將數字貿易的定義修訂為各行各業的企業在互聯網交付的產品和服務，包括互聯網基礎設施及網絡、云計算服務、數字內容、電子商務、工業應用及通信服務等六種類型的數字產品和服務，如智能手機與互聯網傳感器等相關產品。
在貿易實踐領域，隨著近年來全球經濟數字化水平的不斷提升，數字貿易的內涵更具廣義特征，以數據為核心要素的數字化產品及服務在數字貿易領域的覆蓋范圍進一步擴大。2016年，二十國集團（G20）杭州峰會通過的《二十國集團數字經濟發展與合作倡議》將“數字經濟”界定為以數字化的知識和信息作為關鍵生產要素、以現代信息網絡作為重要載體、以信息通信技術的有效使用作為效率提升和經濟結構優化的重要推動力的一系列經濟活動。馬述忠等人認為，數字貿易是以現代信息網絡為載體，通過信息通信技術的有效使用，實現傳統實體貨物、數字產品與服務、數字化知識與信息的高效交換，進而推動消費互聯網向產業互聯網轉型并最終實現制造業智能化的新型貿易活動，是傳統貿易在數字經濟時代的拓展與延伸。盛斌等人將經濟合作與發展組織（OECD）對數字貿易的定義進一步拆解，結合交易方式，引入交易對象，將數字貿易分為數字訂購的產品、數字訂購的服務、數字交付的服務以及數字交付的信息四種類型，數據成為由數字貿易引入的一種新的國際貿易標的物。數字交付的信息即指數字貿易平臺通過免費向消費者提供服務以換取用戶信息，并通過廣告投入實現盈利，用戶信息的數據流是數字貿易平臺獲得廣告收入資金流的標的物。孫杰則從數字貿易與傳統貿易之間的關系出發，認為數字貿易是以作為關鍵生產要素的數字化知識和信息為核心內容，借助現代信息網絡進行傳輸甚至完成交易的貿易活動，其最終目的是提升傳統經濟活動的效率并優化經濟結構。
（二）全球數字貿易中的跨境數據流動規制問題
社會發展的現實需求促進了數字貿易的繁榮，數字貿易的發展推動了全球數字價值鏈的產生與演進。在經濟全球化的背景下，數據能否跨境自由流動，直接影響數字價值鏈相關市場主體的商業效率。基于OECD服務貿易數據，陳寰琦就各國在跨境數據自由流動方面的立場進行分析，梳理了跨境數據自由流動所引發的沖突和矛盾，發現分歧點在于國家安全及個人隱私問題，數據的跨境自由流動對數字貿易產生了積極的促進作用，尤其在保險和部分商業服務領域十分顯著。數據的自由流動與數字經貿發展水平高度相關，引發諸多正當的政策關切（如國家安全、本國數字市場利益保護、公共道德和個人隱私保護等）。目前，全球跨境數據流動規則體系建設仍處于探索階段，數字經濟大國主要依靠區域性貿易協定進行具體機制的協調。2016年以來，在逆全球化浪潮背景下，各國的保護性博弈阻礙了數字貿易潛能的釋放，各國的制度差異與利益博弈共同造就了當前的跨境數據流動規制格局。由于跨境數據流動規制存在沖突，全球數字貿易也因此面臨諸多問題。
首先，跨境數據流動規制中強調數據安全、限制數據流動的保護主義傾向阻礙了數字貿易的發展。數據作為當今數字貿易的基礎戰略資源和重要生產力，對促進全球經濟發展具有重大作用，已成為全球大國利益博弈的核心場域。美國布魯金斯學會的相關研究顯示，2009—2018年數據跨境流動對全球經濟增長的貢獻度高達10.1%，其中，2014年數據跨境流動對全球經濟增長的價值貢獻超過2.8萬億美元，預計2025年有望突破11萬億美元。而據聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）統計數據顯示，2015—2017年全球電子商務市場規模從25萬億美元提升到29萬億美元，增長約16%，數字技術的高度發展顯著降低了貿易成本。根據世界貿易組織（WTO）的相關報告，2030年世界貿易將因數字技術的高度運用而增長34%。高山行等通過對力拓、聯合利華、殼牌、中國工商銀行、波音、沃爾沃等處于制造、零售、金融等不同行業企業跨境應用數據實踐的案例分析，發現依靠分布在各個國家的網點，企業可以獲得來自用戶、公開資源、傳感器等豐富數據，而這些數據在交互、物流、信息推送等方面的運用，可以產生成本降低、績效提高、流程改善等效果。若采取過于嚴格的跨境數據流動規制，可能會使本國相關企業難以參與國際化競爭，增加基礎設施建設費用，限制業務的正常開展，進而增加企業的成本，對經濟發展產生負面影響。
其次，國際社會在跨境數據流動規制方面并沒有就數據權利保護或數據自由流動的政策偏重原則達成共識，也對數字貿易的繁榮產生了阻礙。以雙邊協議、多邊協議為基礎的國際跨境數據流動規制路徑，在國力較量中呈現出不同特征，可將其劃分為三個階段：第一階段是2004年到2012年，通過亞太經濟合作組織（APEC）隱私框架、跨境隱私規則體系（cross-border privacy rules, 簡稱CBPR），形成了美國范式主導下的國際規則建設路徑；第二階段是2013年到2016年，為美國、歐盟路徑的第一次融合，由于美國、歐盟跨境數據規制的立法差異，自2000年雙方達成的《安全港協議》到2016年達成的《歐美隱私盾牌》協議，美國、歐盟通過調整規制對象和數據主體權力內容，逐步建立了數據跨境流動機制；第三階段是2017年至今，為美國、歐盟路徑的第二次融合，美國、歐盟兩種傳統規制模式的融合延伸為跨境數據流動的規制方式提供了新的邏輯行為路徑。
總而言之，跨境數據流動規制已成為現階段影響數字貿易價值流動的關鍵因素，而數據主權和數據安全的保護成為全球跨境數據流動規制演變的核心影響因素，以美國、歐盟為主導的兩種跨境數據流動規制對全球數據治理體系產生了較大的影響。張茉楠認為，數字主權視角下全球跨境數據流動政策存在三大趨勢，即跨境數據流動與數字服務貿易呈現“有限性特征”、對涉及國家安全利益的數據采取“靈活化”對策、圍繞數據主權與長臂管轄權博弈呈現“加劇化態勢” 。基于數字價值鏈構成的利益網絡，全球主要經濟體以數據資源的流動性為抓手，通過規則博弈提升本國在全球數字價值鏈中的自主地位及市場利益，也影響著全球數字貿易的發展。
▍全球數字貿易結構性困境及調整方向
目前，在全球層面基本形成了以歐盟、美國兩大規制體系為主體，輔以其他國家規制體系的跨境數據流動治理格局，如何在更大范圍內維護數據有序流動和國家數據安全之間的平衡，成為當前多邊數字貿易體制改革的重要議題。
（一）主權力量博弈下全球數據流動治理導向差異
跨境數據流動的規制類型受制于規制目標之間的平衡、參與主體之間的競爭以及規制本身的發展規律。美國和歐盟在價值理念和規制模式方面存在根本性差異，導致雙方在數字化企業競爭、公民隱私保護、跨境數據管轄權及數字服務稅等問題上產生難以彌合的分歧。歐盟堅持以數據保護為主導的跨境數據流動規制體系，強調實現域內數據自由流動與數據本地化，在市場層面引導形成企業行業數據開放透明的高質量數據市場，在個人層面實施對隱私充分尊重保護的跨境數據流動治理導向，進而保護區域內產業及市場，提升對數字貿易的控制力，在實現數字化單一市場戰略的同時，致力于引領全球高標準數據保護體系的建設。美國傾向于利用數據獲取優勢來釋放其技術優勢與商業優勢，將數據作為戰略資源，依托跨境數據自由流動模式實現其數字市場的規模擴張。為減少跨境數據規制差異帶來的矛盾，美國、歐盟分別于2000年和2016年簽訂了《安全港協議》和《歐美隱私盾牌》協議，就跨境數據流動治理達成了一定共識。
在亞太地區，日本的大數據相關立法參考了歐盟模式，但在跨境數據流動治理方面也提倡美國的跨境數據自由流動模式；新加坡采取了與歐盟類似的跨境數據傳輸標準，并禁止向數據保護水平低于新加坡的國家或地區轉移數據。中國通過《中華人民共和國網絡安全法》等法律和相應國家標準，在數據本地化存儲、數據跨境流動、個人信息保護等方面進行了跨境數據流動規制體系的先期建設，同時也對數據自由流動原則的基礎性地位給予了一定程度的認可。
總體而言，在全球跨境數據流動治理格局中，大部分技術優勢國家都致力于在市場層面建立一個開放、自由的跨境數據流動模式，增強市場力量，提升在全球跨境數據流動規制的話語權，搶占數字經濟時代跨境貿易的優勢地位。市場力量較弱的國家則選擇強化跨境數據流動規制，優先確保國家安全。那些處于全球數字價值鏈頂端的數字經濟發達經濟體，掌握著尖端數字技術、核心數據以及核心網絡，跨境數據自由流動能夠推動形成以這些經濟體為最終服務對象的數字經濟國際分工格局，可能導致數字經濟后發經濟體在數字經濟和數字貿易發展上與數字經濟先發經濟體的差距進一步拉大。綜上所述，數字經濟先發經濟體主導的雙邊與區域一體化協定在數字貿易規則領域有著鮮明的選擇性導向，著重凸顯自身利益，無法代表世界各國在數字貿易領域的共同利益。
（二）保護主義博弈激發規制負面效應
由于保護主義規制對數字貿易的限制，各國之間跨境數據流動治理的平衡被不斷打破，限制數據自由流動或強制獲取數據都可能引發數字貿易壁壘，平衡被破壞后所產生的負面效應阻礙了全球數字貿易的協同發展。一方面，美國、歐盟等數字經濟先發經濟體之間因數據流動不暢而導致的市場割裂現象持續蔓延；另一方面，數字經濟先發經濟體與后發經濟體之間的“數字鴻溝”不斷加深。例如，2020年7月，歐盟法院以美國的監控計劃不利于數據保護為由，裁定歐盟與美國簽署的《歐美隱私盾牌》協議無效，美國從歐盟自由獲取數據的通道被切斷；2020年10月，愛爾蘭隱私監管機構出臺規定，禁止臉書（Facebook）將歐洲用戶的數據轉移至美國；2020年12月，歐盟出臺《數字服務法案》和《數字市場法案》，要求對數字平臺治理問題和競爭問題進行嚴格監管，旨在重新規范歐盟的數字市場秩序，創造公平有序的競爭環境。美國、歐盟之間的一系列摩擦事件加劇了全球跨境數據流動治理規則的競爭，經濟發展潛力大、擁有龐大數據量的亞太地區成為新的競爭場域。例如，美國、墨西哥、日本、加拿大、新加坡、韓國、澳大利亞和菲律賓都申請加入APEC構建的CBPR體系；2019年2月，《歐日經濟伙伴關系協定》正式生效，對促進歐日雙邊跨境數據自由流動產生積極作用。日本于2008年與東盟簽訂《東盟—日本全面經濟伙伴關系協定》后，積極通過向東盟輸入數字基礎設施、數字信息技術，以開拓亞洲數字貿易市場；2019年9月，美國與日本達成《美日數字貿易協定》，確保雙方企業在遵守個人信息保護的法律框架的同時，通過跨境數據流動促進數字貿易發展；《美國—墨西哥—加拿大協定》禁止美國、墨西哥和加拿大的數據本地化保護，實現三方跨境數據流動；2020年11月，由中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭和東盟10國共同正式簽署的《區域全面經濟伙伴關系協定》明確限制成員國政府對數字貿易施加各種限制，包括數據本地化（存儲）要求等，其中第12章第15條申明“不得阻止基于商業行為而進行的數據跨境傳輸”。作為超大型自由貿易協定，《區域全面經濟伙伴關系協定》將有助于減少數字貿易成本，推動形成數字貿易規范，并鞏固多邊貿易體系。
此外，隨著中國數字技術帶動了數字經濟的高速發展，中美兩國在數字領域的摩擦也日益增加。例如，2020年8月，時任美國總統特朗普簽署行政命令，禁止美國個人和企業與字節跳動及騰訊進行任何交易；同年9月，美國商務部稱美國公司將被禁止與微信和Tik Tok進行商業交易，同時禁止美國公司通過微信“以在美國境內轉移資金或處理付款為目的”提供服務；同時，美國外交關系委員會發布《美國和盟國創建數字貿易區對抗中俄互聯網愿景報告》，呼吁在美國與其盟友間建立一個開放的互聯網治理體系，針對中國形成國際統一戰線，抑制中國數字貿易的發展；2021年1月，時任美國總統特朗普簽署行政命令，禁止與包括支付寶、微信支付在內的8款中國應用軟件進行交易。美國采取交易禁令等限制市場準入的干預措施，主要是為了防止中國數字企業邁向數字價值鏈上游并進軍美國本土數字市場。作為數字技術最先進、數字經濟最發達的市場主體，全球范圍內數據流通自由度的提升對美國的國家安全影響較小，因此，憑借數字市場方面的先發優勢，美國歷來追求促進數字貿易領域內的貿易開放性及其自由化發展，力推跨境數據自由流動和數據存儲非強制當地化，甚至采用長臂管轄的方式維持獲取其他國家數據的能力。與此同時，對涉及本國利益的關鍵數據則大力保護，拒絕實行同等程度的數據開放，因此，在中國數字企業走向海外之初，美國就以侵犯國家安全、公民隱私等理由進行封殺。為維系對全球數據市場流動性的主導權，美國采取了一系列數據保護主義行為，這對形成一個協同多方、公正有效的全球數據跨境流動規制體系帶來了挑戰，也給全球數字貿易的發展帶來了負面效應。
（三）數字價值鏈與數字生態系統跨主權效應引領數字貿易演進方向
主權力量與市場力量共同構成了數字貿易發展的內在動力，在主權力量之間的博弈短期內無法改善全球數字貿易體系局限性的情況下，由商業價值驅動的市場力量成為數字貿易發展的前沿探索者。在具體實踐中，大型科技公司已成為跨境數字貿易的重要行為體，其通過數字平臺把持龐大的用戶基數，構建完整的經濟生態，發展高水平的數據處理技術，這些優勢成為其對多種市場進行滲透的基礎。與傳統農業經濟和工業經濟不同，數字經濟得以發展的基礎是信息技術和海量數據。隨著信息技術與經濟社會的交匯融合，人類能夠通過實現數據的資源化、資產化與資本化，釋放出巨大價值。大型科技公司引導一系列新模式、新業態的出現，推動國家內部和國家之間數字貿易的發展。
由市場平臺推動的區域數字貿易網絡已成為政策研究領域重點關注的問題，世界經濟論壇（WEF）在《推動亞洲數字貿易發展》報告中使用“數字生態系統”的概念來描述由數字貿易中相互關聯的要素所組成的跨國平臺網絡。本文將其進行延伸，認為數字生態系統是由一眾具備支付功能、融合現實商業場景的數字平臺組成的綜合系統，企業和個體用戶通過這些作為全球跨境數據流動重要載體的系統，可以在單一渠道完成廣泛的商業交易，數字貿易網絡中價值流動的規模與頻率是數字生態系統活力的集中體現。數字生態系統已成為主要數字企業（如亞馬遜、阿里巴巴）以及提供數字賦能支持企業（如Uber、滴滴）的核心商業模式。以全球市場價值排名前20的企業為例，在2009年的排名中，有7家企業來自石油、天然氣和采礦等傳統能源產業，從事技術和消費服務業的企業只有3家，而在2019年的排名中，傳統能源產業企業只有2家，數據技術產業相關企業激增至7家，其中亞馬遜、阿里巴巴、臉書和騰訊等4家企業在2009年沒有進入全球前100名。私人部門所主導的數字生態系統是當前區域性跨境數據流動體系建設的主要探索者，而這些數字生態系統產生的跨越主權邊界的外溢效應，將對全球經貿體系帶來重大影響。
▍全球數字貿易模式的演進
隨著互聯互通水平的空前提升，國際經貿活動在數字世界的形式、體量、范圍等方面發生了深刻變化。由數據要素驅動的數字平臺對資源的集聚能力不斷增長，拉動其他生產要素涌流，增加了不同經濟體的協同能力，提升了經濟效率。然而，由于參與全球數字貿易的各個經濟體的發展水平、戰略導向不同，市場主體帶動下的蓬勃新業態與各個經濟體跨境數據流動規制存在導向分歧，共同構成了數字貿易的現實圖景。亞洲、歐洲、美洲生產網絡正呈現出區域化發展的趨勢，隨著數字貿易與新冠肺炎疫情對整個貿易生態的重塑，全球價值鏈布局區域化的趨勢日益凸顯，跨境數據流動也呈現出在區域范圍內有條件自由流動的特征。這種在一定區域范圍內相對成熟的跨境數字貿易秩序是主權力量與市場力量相互作用的結果。未來，基于數字生態系統在數字價值鏈層面產生的跨主權溢出效應，主要數字經濟體參與全球數字貿易競爭將成為全球數字貿易模式的重要演進形式。該模式推動主權力量與市場力量形成“雙輪驅動”，通過構建具有比較優勢的數字生態系統，吸引更多經濟體在共同的利益網絡中進行經濟活動，從而提升區域發展協同水平，增強在全球數字貿易格局中的競爭力。
（一）結構性不平衡：數字平臺非均質化發展下的國際供需體系
全球經濟秩序正處于重構與變革期，數據要素及其驅動的新業態將對全球經濟秩序的方向、模式和路徑產生深遠影響。跨境數據流動和數字服務是數字貿易的關鍵所在，通過推動線下貿易與線上經濟相融合，基于數字生態系統的貿易關系及數據流動通道成為這一新經濟模式的重要依托。2010年以來，全球范圍內出現了大量基于數據驅動模式的數字平臺，其服務范圍并不局限于平臺企業所在國，事實上幾乎所有運營有數字平臺的大型科技公司都在開展跨國業務，如微軟、蘋果、亞馬遜、谷歌、臉書、騰訊和阿里巴巴。相應地，全球數字貿易網絡基于數字平臺形成了供需關系，以數字平臺服務為代表的數字服務出口高度集中于少數國家的少數企業。國家和市場規模是實現數字平臺網絡規模效應的重要門檻，數字平臺發展具有明顯的非均質化特征。通過將業務拓展至盡可能多的國家，平臺可以獲取更多的數據資源和用戶流量，從而激發平臺在資源整合和生態構建方面的作用。在大型科技公司的主導下，數字平臺的跨境業務與數字貿易的聯系更為緊密，首先，數字平臺為不同經濟主體之間開展數字貿易創造有利環境，進出口雙方可以通過數字平臺更好地開展貿易；其次，具備創新性的數字平臺推動全球數字服務分工的進一步細化，各國軟件、技術等服務提供商深度融入數字平臺構建的國際分工體系，相互配合、互補余缺。數據跨境流動規制是這一新經濟模式的核心問題，各國基于此施行的差異化規制是對經濟模式變革的回應。近年來，主要經濟體愈演愈烈的跨境數據流動爭端，體現了數字貿易的政策慣性與制度困境，貿易實踐先于制度形成所產生的矛盾，壓制了市場價值的進一步增長。
（二）雙輪驅動：數字生態系統比較優勢的形成路徑
數字貿易已經成為國際貿易談判的焦點，不論是在《美國—墨西哥—加拿大協定》《美日數字貿易協定》《區域全面經濟伙伴關系協定》《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》等貿易協定，還是WTO電子商務談判，都可以看到大量的數字貿易議題。在全球數字貿易博弈中，主權力量是把握經濟發展與國家安全平衡的主體，而市場力量是探索跨境數據流動規制框架可能性的主體。主權力量通過國際協商確立數據在國際市場有限范圍內的跨境流動，而基于流動空間的數據價值擴張則由市場力量完成，主權力量為市場力量開拓國際發展空間。以《區域全面經濟伙伴關系協定》為例，協定的電子商務章節體現了對跨境數據流動規制的前瞻性關注以及對數字經濟的重視，就信息自由流動與主權安全間如何取得平衡進行了積極探索。該協定原則上允許為商業目的而自由進行電子方式的跨境信息傳輸，同時，政府仍可基于公共政策與基本安全利益而采取限制措施。在國際數字貿易體系下，市場力量與主權力量產生聯動，兩者在功能層面實現銜接。
在主權力量協商確定一定范圍內可以進行跨境數字自由貿易的基礎上，在擴張數據價值的過程中，數字價值鏈內的上下游企業、供應商、市場客戶、金融和物流服務、研發設計與商務中介等市場力量實現了緊密互聯。而隨著全球供應鏈負面效應外溢，加之單邊主義、貿易保護主義的影響以及新冠肺炎疫情的沖擊，各國經濟穩定受到直接威脅，大型科技公司所主導的數字平臺成為數字價值鏈的延伸載體，其撮合能力增加了全球市場供需的適配性，使全球供應鏈在成本、效率和便利性等方面的價值潛力得到充分釋放，為全球供應鏈重塑提供了新的可能性。在這一過程中，數字經濟的優勢轉化為數字價值鏈中的新動能，數字價值鏈打破物理區隔，讓數字平臺的價值空間進一步擴展，實現從數字平臺向數字生態系統的演進。
在數字貿易體系中，數字平臺是整合傳統價值鏈和數字價值鏈的基本經濟組織，可以協調和配置數據資源，實現價值創造和價值匯聚。各經濟體以數字平臺為紐帶，帶動內外各貿易環節智能聯動，形成互利共贏的數字生態系統。隨著數字生態系統對時間和空間限制的不斷突破，系統覆蓋區域的消費者、中間商、供應商、制造商間的交易效率不斷提升，利益廣泛融合，形成數字價值鏈層面的利益共同體。在快速集聚和生成數據資源的同時，又對各類生產要素資源進行高效的配置，促生了新的產業組織和產業生態，并反哺數字生態系統，產生跨越主權疆界的正向溢出效應，形成主權力量與市場力量相互催化作用下的數字生態系統比較優勢。
（三）競爭與合作：數字價值鏈場域下數字生態系統的博弈
由于數字生態系統具有比較優勢，隨著數據跨境流動規制的成熟、區域經濟協同發展水平的提高和互聯互通水平的提升，各國的數字生態體系將形成不同程度的跨越主權疆界的溢出效應，全球數字貿易的競爭層次也將由企業之爭、平臺之爭上升到數字生態系統比較優勢之爭。其中，跨境貨幣結算是區域范圍內數字貿易網絡的重要機制，數字貨幣平臺將成為數字生態系統的重要組成部分。主權數字貨幣具有融通內外數字價值鏈的作用，可進一步激發數字生態系統跨越主權疆界的溢出效應。在中國數字生態系統比較優勢形成的過程中，可以基于跨境數字結算，提升數字生態系統與數字人民幣的結合程度，通過推進人民幣國際化，為中國未來的數字貿易發展提供新動能。
此外，可以充分利用國際數字平臺，在使用國培育形成統一、成熟的跨境數據流動規制。相比于直接在世界范圍進行協調，各經濟體在區域經濟協同發展過程中，探索成熟的跨境數據流動規制構建經驗更具可行性。區域合作下的跨境數據流動規制探索效率或優于全球范圍合作的探索效率，這也將進一步加快主權國家數字生態系統跨越主權疆界溢出效應的形成速度。當下，中小經濟體正采取與相鄰其他中小經濟體“抱團取暖”或依附于某一個大國的發展策略，借助共有的數字化基礎設施、數字平臺和統一市場，降低生產的邊際成本并形成規模效應，在區域經濟協同發展過程中探索成熟的跨境數據流動規制。例如，東盟國家間建立基于數字化技術的跨境貿易分工合作、歐盟的“單一數字市場”戰略就體現了這種規模效應的整合力量。其中，東盟國家繼簽署涵蓋周邊數字經濟大國的《區域全面經濟伙伴關系協定》后，于2021年1月發布了《東盟數字化總體規劃2025》《東盟數據管理框架》和《東盟跨境數據流動示范合同條款》等一系列文件，闡明了東盟地區為企業和消費者提供安全且具有變革性的信息技術、數字服務的經濟和生態愿景及發展路徑。這種趨勢或將加速新的區域貿易合作機制的形成，即以主權國家依托數字生態系統為核心的全球數字貿易競合模式。在這一模式下，全球數字貿易將以數字價值鏈為紐帶，形成幾大內部跨境數據流動規制相通的集群，推動全球性跨境數據流動規制框架逐步成型。
各國數字平臺的影響力將決定其數字生態系統的活力，而數字生態系統的活力是其全球數字資源配置能力和定價能力的決定性因素。從平臺的構建到系統活性的提升需要循序漸進，實現主權國家數字生態系統跨疆界溢出效應的前提是實現數字平臺的兼容并蓄。下一階段，全球數字貿易競爭的核心將是基于各國數字生態系統活性水平的區域性跨境數據流動規制協商，成功的平臺、完善的數字生態系統將建立在滿足多方需求的基礎之上。因此，中國應放眼未來貿易格局變革，進一步激活數字生態系統，提升數字服務貿易水平，主動參與全球數字貿易規則的制定。
▍中國跨境數據流動規制體系建設的構想
數據自由流動與數據安全的沖突并不會自然消解，面對當前國際數字貿易的發展形勢，中國選擇了數據安全優先的政策，但面臨來自外部和內部的多重挑戰。《中華人民共和國數據安全法（草案）》首次提出數據安全自由流動原則，將數據自由流動作為基礎性原則，將數據安全流動作為限制性原則，以平衡對外開放和國家安全的雙重目標，為國際數字貿易實踐提供了審慎包容、鼓勵合作的“中國方案”。
（一）堅持網絡空間命運共同體的理念，構建跨境數據流動規制體系
人類命運共同體理念對全球數字貿易發展及跨境數據流動規制體系建設具有很強的指導意義。在國際數字貿易博弈的背景下，建立基于網絡空間命運共同體理念的跨境數據流動規制體系，是打造具有國際吸引力的數字生態體系的核心思路。全球數字貿易發展的首要議題是共同發展，網絡空間命運共同體理念高度契合當前國際數字貿易多利益攸關方開展協同的現實。建設多邊機制是解決貿易保護主義下全球數字貿易結構性問題的可靠路徑，全球跨境數據流動規制體系的發展與健全需要各國在追求本國利益時兼顧他國合理關切，在謀求本國發展中促進各國共同發展。對主權平等原則的尊重可以有效對沖主權國家對核心利益在跨境數據流動中暴露的威脅，繼而推動國際數字貿易的務實發展、良性轉型。
首先，在戰略層面，網絡空間命運共同體在數字貿易領域運用的核心邏輯是將傳統國際法以及在聯合國框架下被證明行之有效的多邊主義引入國際數字貿易的治理實踐中，從而確保技術與治理能力存在顯著差異的國家在包括跨境數據流動規制等核心問題上，能夠在尊重主權平等和利益對等原則下，實質性地參與到貿易體系的建設與完善過程中，同時避免出現在核心利益與數字經濟福利之間進行“二選一”的抉擇。從實踐上來說，可依托WTO、《區域全面經濟伙伴關系協定》《中歐雙邊投資協定》等國際組織或合作機制，通過合理的制度設計來管控與高水平跨境數據自由流動相伴的潛在安全風險。其次，在制度層面，基于網絡空間命運共同體理念，加快制定針對跨境數據流動的國內制度，主動參與國際制度的協商與議定，在國內外形成具有約束力的制度框架。在制度制定過程中，應特別注意為多元化的跨境數據流動治理機制提供空間，為國內外企業提供多種合規化渠道，調動并發揮多主體治理的協同效能。最后，在政策層面，網絡空間命運共同體概念同樣涵蓋私營機構、民間組織等非政府組織，這不僅因為其已經在事實上成為跨境數據流動的主要參與者，也是因為主權力量與市場力量可以在數字貿易領域通過某種形式的融合，滿足跨境數據流動在頻率和范圍上快速變化的需求。應積極發揮企業、行業協會、民間機構的作用，鼓勵推動形成第三方監督和市場規范，主動利用相關國際組織擴大已有經驗的影響力，加速形成政府間及企業間的規制互認。
（二）保護數據自主權，建立數據安全與產業利益聯結機制
建立基于數據自主權的數據安全與產業利益聯結機制，才能適應數字生態體系建設的制度特點。發展國際數字貿易的立足點在于堅持數據自主權，著力點在于增加本國產業利益，關鍵點在于國際多方共贏，必須將各國企業的利益實現與用戶權益得到保護及他國數據自主權受到尊重聯結在一起，同時企業也可由此得以減少合規成本，最大化數據價值。可在國際、國內層面建立數據安全與產業利益的聯結機制，實現對數據跨境流動中損害數據自主權情形的利益制衡，推動形成多方共同保護國家數字自主權的局面。
（三）構建數字價值雙循環政策體系，夯實全球數字價值鏈競爭基礎
構建數字價值雙循環政策體系，夯實全球數字空間價值鏈競爭基礎是中國提升在全球數字價值鏈中競爭力的演進方向。為推進更高水平的對外開放，中國應發揮數字經濟比較優勢，立足發展新格局構建數據價值雙循環，全面夯實全球數字價值鏈競爭的基礎。
首先，在實業方面，依托制度紅利與市場紅利，培育掌握先進生產要素的制造業市場主體。數字貿易改變了市場價值的來源和分配機制，在更大程度上強化了科技先發國的優勢。面對高水平國際數字平臺的先進技術、頭部效應和標準制定優勢，中國應進一步探索主權力量與市場力量的聯動路徑，幫助制造業繼續沖擊全球價值鏈的中高端部分，有效提升技術能力，創新經濟增長路徑。一方面，政府應牽頭加快數字基礎設施建設；另一方面，需要跨行業合作，在國際價值鏈體系中深耕細分市場，利用高水平數字平臺在細分市場中不斷培養“新晉冠軍”，鼓勵具有數字技術優勢的大型科技公司和傳統行業龍頭企業合作，利用高水平數字平臺衍生的數據要素與渠道優勢，幫助傳統行業在全球價值鏈中不斷攀升。其次，在金融方面，數字貨幣平臺是全球數字價值鏈中的重要金融支持因素。主權力量與市場力量聯動作用的有序釋放需要平臺作為載體，大型科技公司主導的數字平臺對全社會的資源調動能力有限，公共部門主導的數字貨幣平臺是理想載體，有望成為協調主權力量、市場力量及數字平臺關系的有效載體。在數字貿易的帶動下，各國的法定數字貨幣與數字金融體系出現了較大發展，基于主權力量與市場力量的聯動作用進行數字貨幣體系的建設，可以打通數字價值網絡，于內通過聚合作用釋放數據要素潛力，于外通過正向外溢效應增強國際社會的多邊發展，對數字經濟時代中國構建新發展格局起到推動作用。
（四）拓寬國際數據聯通渠道，打通國內數據流通“關節”
拓寬國際數據聯通渠道，打通國內數據流通“關節”是中國跨境數據流動規制體系打開融通渠道并提供持久效力的重要舉措。在世界貿易體系生產區域化趨勢凸顯的背景下，加強區域合作成為拓寬本國經濟渠道、促進國際交流的重要方式。加快推動更高質量的區域經貿協議談判進程，既符合區域經貿協議不斷超越全球性經貿協議的時代需求，也有利于在全球層面追求最小公約數、在區域層面追求最大同心圓，為全球數字貿易合作奠定基礎。在全球價值鏈時代正在潛移默化重構國際經貿競爭格局之時，應本著互利共贏的原則，進一步加強多邊經貿合作，積極參與數字領域國際規則和標準的制定。如通過“數字絲綢之路”進行數字價值鏈延伸，在新型基礎設施建設、數字技術與互聯網等領域與“一帶一路”沿線國家和地區開展廣泛合作。在總體的數字貿易發展路徑選擇上，合理兼顧審慎性和包容性1，完善跨境數據流動制度體系，保障立法的全面性和靈活性；構建跨境數據流動治理的統一監管架構，提升治理體系的統籌性和協同性；完善跨境數據流動安全評估體系，平衡金融市場的開放性和安全性。
與此同時，也要注意協調國內數字貿易相關政策，減少政策層面“信息割據”情形的產生，首先，增進各數字經濟試驗區的政策協同性與信息流通效率，提升政策探索效率。其次，積極利用現代信息技術，構建適應數字貿易發展的高水平政策體系，統籌完善監管政策、財稅政策、金融政策、法律制度等方面政策，構建數字貿易發展的防波堤和推進器。再次，通過推動政府公共數據的有序開放與共享，實現暢通數字基礎設施建設、增加數字貿易金融服務創新、降低數字貿易準入壁壘等目標。最后，建立數據資源產權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎制度和標準規范，推動數據資源開發利用。
本文原載《學術論壇》2021年第1期，原題為《全球數字貿易的格局演進、發展趨勢與中國應對——基于跨境數據流動規制的視角》，篇幅所限，內容有所編刪。圖片來源于網絡，歡迎個人分享，媒體轉載請聯系版權方。
