? 李振 | 山東大學政治學與公共管理學院
? 王浩瑜 |?清華大學公共管理學院
【導讀】國內多地仍面臨疫情擴散風險。疫情防控涉及方方面面，但最終都需要各地基層政府來落實，基層政府面臨嚴峻挑戰。近期，一些基層防疫實踐出現“一刀切”、簡單粗暴現象，再次引發爭議。有分析認為，這一方面是工作壓力劇增、基層能力不足所致，另一方面也與基層政府所處的制度情境密切相關。
本文指出，以試錯為主要特征的政策試驗模式，是我國改革開放取得成功的一條重要經驗。但這一模式的有效運轉，需要一定的容錯機制和靈活的府際關系。然而這一模式正面臨“生存危機”。本文作者自2017年以來在多地調研，發現不少黨政干部在實際工作中，對政策創新的態度十分消極。其中一個原因是：為優化國家治理，近年來中央改變以往對地方的“汲取”定位，向地方投入大量資源；同時，中央也通過強化監督體系、嚴格考核指標等方式調整府際關系，以確保實現政策目標。但這一調整，在具體落實過程中，又帶出另一種效應：府際關系的彈性空間有所縮小，上下級政府間的權責關系不夠協調，以至于避責思維在不同層級蔓延開來，地方政府的創新空間和意愿大大降低。
作者認為，今天中國仍處于經濟社會轉型期，同時面臨改革創新和風險控制的雙重挑戰，迫切需要充分調動和發揮各級政府和干部的積極性和主動性，以避免多重風險向上傳遞、引發更大風險。面對地方政府創新困境，未來需要重構彈性而靈活的府際關系，重新激發地方政府，特別是基層的創新活力。
本文節選自《文化縱橫》2022年第2期第110-116頁，原題為《容錯機制落地難：地方政府的創新困境》，僅代表作者本人觀點，供諸君思考。?
容錯機制落地難：
地方政府的創新困境
自革命戰爭年代以來，中國共產黨踐行了一種以試錯為主要特征的“政策試驗”模式：不同的理念先以特定地區作為“試驗場”展開實踐，從而總結出可用于其他地區的工作經驗。有學者以此解釋中國的政策創新和經濟轉型的成功，雖然我們不能說中國所有成功的政策創新都遵循了試驗的方式，但不可否認，政策試驗是中國政策過程中一種極其重要的創新模式。
然而近年來，這種以試錯為特征的政策過程在中國遭遇了“生存危機”，并進而影響到中國的政策創新和改革的推進。從我們2017年以來在多個地方調研的情況來看，不少黨政干部在實際工作中對政策創新表現出非常消極的態度：有些干部做事畏手畏腳，缺乏激情和闖勁，對待常規工作尚能應付，一旦涉及與改革創新相關的工作便徘徊不前；有些干部雖然有改革創新的意愿，卻苦于“文山表海”無暇他顧；最嚴重的是，部分干部遇事推諉、懶政怠政，不論是對待需要創新的工作還是常規工作，都能躲就躲，能不做就不做。
自2015年以來，黨中央和國務院數次以會議、文件和政策等方式鼓勵地方黨政干部大膽創新，并強調“建立容錯糾錯機制，寬容干部在工作中特別是改革創新中的失誤”，以期調動各級黨政干部的創新精神和積極性。但這些舉措卻并未收到期望中的效果。本文以在地方和基層鄉鎮政府的實地調查材料為基礎，嘗試探討容錯機制難以落地的根源所在。
▍試錯式政策創新的制度基礎：彈性靈活的府際關系
現代社會的各種不確定性帶來的治理風險已成為各國的共同挑戰，國家治理的主要任務之一就是應對各種新問題和新現象。遺憾的是，很少有人能夠輕易知曉解決問題的正確答案。早在20世紀50年代，艾智仁（Armen Alchian）就提出，在一個充滿不確定性和信息不對稱的世界里，應該通過鼓勵試錯來達到一個次優的結果；一個社會若能大力支持各種類型的試驗，就有可能在長期解決某一社會問題。
以試錯為特征的政策創新不僅出現在中國。20世紀80年代以來，試驗主義治理（experimentalist governance）也成為歐盟在諸多領域采用的治理模式。試驗主義決策的特征有：大框架上的目標一致、給予地方參與者一定的自由裁量權、地方各自的努力要經過比較分析和評價、根據比較結果對地方計劃和中央計劃同時進行修正。試驗主義決策假設上級層面沒有人可以對下級面對的情況有全局性了解，而下級參與者也不能完全依賴他們的直接經驗。此時，能同時減少雙方局限性的最好方法就是從對方角度觀察和相互探討。這些特性使得試驗主義治理與固化、集權型的治理形式大不相同。中國自革命戰爭年代起形成的政治傳統和長期以來形成的政府間（特別是中央與地方間）關系的制度框架，為試驗模式的形成和反復使用提供了制度基礎。
當然，在中國，地方和基層的政策試驗并不等于放任自流，也不會隨心所欲地擴大試驗范圍。確切地說，它是意圖較為明確的實踐，是為正式出臺普遍適用的政策甚至國家立法，提出可供選擇的新藍本。在這一過程中，我們不應低估上級政府對下級政府所開展的試驗的關注程度，來自上級政府、領導的政治支持往往對保護、提高下級和基層政府的創新力起著決定性的作用。高層決策者只是提出寬泛的政策目標和重點，這為下級或基層政府開展政策創新試驗提供了合法性和回旋余地。另外，在政策創新試驗過程中，貫穿著中央政府與地方政府以及上下級政府間的互動——下級或基層政府提出政策創新的理念或形式，中央或上級政府允許不同地方在一段時間內采取不同的政策方案，并在幾個關鍵點上掌握著控制權；中央或上級政府在后續的高層級政策方案中不斷吸收下級的創新成果。
然而在政策試驗中，“失敗”是難以避免的，負責試驗的地方可能需要承擔一定的責任和風險，甚至成為上級政府的“替罪羊”。然而地方政府仍舊愿意積極申請和參與政策試驗，因為“試錯式試驗”模式內含了相應的容錯機制，大大減輕了地方政府和官員對于“失敗”的顧慮。由此可見，靈活而有彈性的府際關系是政策試驗容錯機制的重要制度基礎。
▍近年來府際關系的新變化：權責不對等導致的容錯機制落地難
2012年以來，中國的府際關系發生了深刻變化，中央一改對地方的“汲取”定位，通過給予公共物品、調配財政資金等方式支持地方發展和基層建設，成為“給予型”國家。在此基礎上，從中央到地方、到基層，治理手段和治理模式也逐漸發生改變：中央投入的大量資源需要產生實效，自然十分關注其治理和政策目標的實現情況。為此，先后通過強化監督體系、嚴格考核指標等方式調整府際關系，一方面降低了府際關系的彈性空間，另一方面形成了上下級政府間不對等的權責關系，導致避責思維在不同層級政府中蔓延開來。
當府際關系的彈性和靈活性降低、權責不對等的態勢愈發明顯，保護地方和基層政策創新積極性的容錯機制便難以發揮作用了。即便中央屢次發文強調應當容忍基層政策創新中出現的“失敗”，或試圖使相應的容錯機制制度化，但落實到地方層面時，總會變得“擲地無聲”。下面，我們從三個維度考察近年來府際關系變化的趨勢及其對地方政府創新產生的消極影響。
（一）監督體系的強化導致問責壓力大
在政治生態發生變化后，中央對治理體系的穩定與監控提出了更高的要求，更加重視地方和基層對中央政策的落實。根據相關統計，在截至2017年的35次關于中央深改組會議的報道中，“落實”一詞就出現了219次。可見，中央對政策過程強調的重點與中心逐漸從“十月懷胎，一朝分娩”（強調政策制定環節）轉向“一分部署，九分落實”（強調政策的執行與落實）。
這一變化表現在制度或政策層面，則是對黨政干部的監督體系大幅度加強了。以法律法規、黨內法規、行政法規和政策文件等為代表的一系列監督措施紛紛出臺，一些新興技術也被迅速運用到對下級的日常監督中，并與傳統的監督模式相結合。這種逐漸增強的監督體系通過科層化的組織體系不斷下移，對地方和基層產生了深刻的影響，逐漸改變了基層的政治生態和政策執行環境。
有人將基層政府面臨的諸多監督措施劃分為五種類型，稱之為“五座大山”：屬地式問責、職能式問責、強壓式問責、計時式問責和背鍋式問責。形形色色的制度性文件或政策性要求匯集起來的監督措施，共同形成了一套非常強勢的“監督體系”。這些監督措施直接作用于負責執行政策的科層組織，并對地方黨政干部和工作人員的具體行為進行了相當嚴格的規范和限制。
我們在實地調查中發現，監督體系的日趨強化及對地方和基層政府工作人員的影響主要體現在四個方面：
一、監督體系的強化直接表現為對基層的各種巡視巡察工作。自2012年以來，巡視巡察工作受到各級黨委的高度重視，地方和基層各級政府想盡辦法應對。此外，不同層級的紀檢、監察審計、督查、督導等工作的加強，也使得地方和基層干部在工作和生活作風方面受到很強的約束。基層黨政干部受到來自多個條口的監督，“一個人干活N個人看”。
二、日益加強的監督體系的運行還具備了“溯及以往”的效力，使得地方與基層黨政干部不僅要注重當下行為是否“守規矩”，還要考慮以往工作中是否有不合規之處，甚至要擔心現在看來合法合規的做法未來會否成為被問責的事由。“上級動不動就跟你‘秋后算賬’，有些事情就是今天對明天錯，有些事情的確不敢做。”
三、實踐技巧的豐富化也成為強監督的一個重要特征。監督形式包括但不限于“中央巡視、省級巡視、市級檢查抽查、區里的檢查，還有市和市之間的互查，等等”。這種多層級、技巧化的檢查逐漸成為主流與常態。
四、監督范圍的泛化。以考勤“刷臉系統”和GPS定位為代表的一系列新型技術手段的運用，使得黨政干部日常工作中被納入監督的事項更加寬泛，甚至黨政干部的日常言行都有可能成為被監督的對象或被問責的事由。這種全方位強化的監督體系對基層工作人員的士氣產生了潛移默化的影響：部分干部在監督的壓力下，對有考核要求的常規工作尚能履職盡責，對那些需要試錯的改革創新工作則心存顧慮、躊躇不前。
（二）政策指標的“硬化”導致自主空間變小
近年來，中央層面越發重視政策（制度）的頂層設計，在形成的政策（制度）文本中，常常包含一系列清晰而具體的政策指標，部分指標還具備相當的“剛性”，并且政策執行情況常與執行者的政績和升遷掛鉤。這樣做的目的是減少政策執行過程中的選擇性執行或變通執行等現象，更好地實現中央的治理目標。但隨之而來的是各種日益強化的監督和問責體系，很多政策指標的“硬度”大幅度提高，“一票否決”式指標的數量也越來越多。
實際上，運用“一票否決”式指標考核地方和基層政府并非近年來才出現，只是這類指標之前相對較少，主要針對那些在一定時期內受到重點關注的突出問題，且在一定時間段內保持相對穩定。當上下級就某些關鍵指標的重要性達成共識時，下級政府一般會集中相當的資源，采取必要的手段和方法，以盡量確保此類目標的完成。然而近年來，隨著政府內部考核指標體系的變化，諸如經濟發展速度、財政貢獻大小等關鍵指標不再成為唯一或最重要的指標，其他方面的硬性指標卻層出不窮；同時，地方和基層政府的人、財、物資源并沒有明顯提升。從中央到基層“一竿子捅到底”的“硬指標”固然提高了政策執行的力度，但也給地方和基層工作人員帶來巨大的壓力。
中央層面也意識到，指標的不斷“硬化”影響了地方和基層工作人員的實際工作，反而不利于政策目標的實現，為此專門出臺了一些文件試圖“松綁”。但遺憾的是，一方面，這類文件本身的口號功能明顯重于實際可操作性；另一方面，之前一段時間強監督的高壓形式，特別是一些監督機制“溯及以往”的問責方式，使得很多地方和基層工作人員成為“驚弓之鳥”，由于擔心組織生態和政治風向隨時可能發生變化，他們還是傾向于以更嚴格甚至機械的方式看待那些被中央解綁的“硬指標”。
當下，地方和基層黨政干部面臨的各種硬指標涵蓋多個領域，包括但不限于社會穩定、安全生產、扶貧攻堅、環境保護、政治廉潔等，每個領域都有“一票否決”式指標。實際上，類似指標的數量還可能因政治熱點的變動而階段性增長。并且，基層政府工作人員間的職責分工往往不固定，很多人常常同時承擔幾方面的工作，經常扮演“救火隊員”的角色，這些硬指標壓在地方和基層工作人員頭上，成為他們的沉重負擔。
在清晰而具體的政策指標之外，地方和基層工作人員還常常面臨數量眾多的模糊性要求。這些要求往往只是“定性”地表達“應該”做什么、“不應該”做什么，或者使用“禁止”“嚴禁”等詞匯，但并未規定清晰的邊界。在監督體系相對寬松的情況下，它們往往被地方和基層以各種“變通”的方式應付了事；但在不斷強化的監督壓力之下，此類政策的執行卻走向另一個極端——近乎無限地擴大適用范圍和提高“是非標準”，形成諸多“無形”的“一票否決”式指標體系。在實際工作中，上級下達各類指標時往往采用會議或文件轉發的形式，而對指標的考核，除各種巡察檢查外，還要求下級干部填寫各種表格。繁重的任務指標，加上海量的會議、文件、表格、臺賬，極大地消耗了干部們的注意力，導致他們沒有精力開展創新性工作。
（三）制度體系的緊縮導致避責思維蔓延
在過去相當長一段時期，不論是在經濟社會轉型過程中，還是在有效吸納民眾的政治參與方面，中國都曾面臨制度供給不足的問題。政府在經濟管理和社會治理方面相當粗放，主要依賴于很多半正式或非正式的制度和規則。
近年來，隨著法治化建設的推進，制度建設成為中國轉型發展的中心戰略之一。但在制度供給不足的情況下迅速推進制度化，很容易造成制度緊縮的狀況。過去長期存在的那些非正式或半正式規則大量退出，但新生的正式規則卻供給不足或缺乏可操作性，導致地方治理實踐中容易出現很多制度運行的“縫隙”。監督體系的強化和政策指標的“硬化”使得下級或基層政府的自主權限不斷被壓縮，需要承擔的責任卻不斷增加，而制度緊縮則全方位地增加了政府工作人員行為后果的不確定性。制度緊縮與基層政府的權責不對等相疊加，使得下級政府的工作人員在面對治理任務，特別是需要以創新性方案應對的事項時，往往消極避責，以減少不確定性帶來的直接或潛在的風險。
當然，黨政干部的避責行為也因面對的任務類型的不同，而形成不同的模式。例如，面臨常規性工作時，由于一般具有強制性或明確的指標，不同的下級機構接受大致相同的考核指標體系，因此很難直接拒絕執行。對于常規性工作，常見的避責方式有推脫下放、責任共擔、轉移視線等。當面臨所謂的創新性任務時，雖然上級機構對這類任務并未做出明確規定，或是以鼓勵而非命令的方式希望下級機構完成（也允許不完成）——中央和上級希望下級干部能夠發揮主觀能動性，創造性地開展工作——但很多下級干部卻出于避責的考量，選擇能推就推、懶政怠政，或者通過下放、外包等方式“甩鍋”。
在政策（制度）創新方面，既然沒有前人經驗且需要試錯，那就不能保證所有的應對措施都會成功。鼓勵試錯是為了降低應對風險的成本，而容許錯誤是為了鼓勵試錯。但鼓勵試錯和容許錯誤需要一套相互配合的制度安排。在實踐中，由于相關規則并不清晰，制度和措施之間缺乏配套，地方和基層黨政干部在面臨需要創新的工作時，往往能推就推。
制度緊縮引發的避責思維的蔓延，進一步使得不同部門之間因權責不清而相互推諉，無法形成合力。來自不同條口的政策或措施之間缺乏配套，或者相互之間沒有共識，更導致不同的政策和措施之間無法銜接，甚至出現有的部門無視或否定其他部門政策、措施的情況。這些都可能進一步降低部分黨政干部改革創新的意愿，使中央嘗試建立的容錯機制難以真正落到實處。
▍小結：未來應重構彈性靈活的府際關系
繼經濟建設之后，制度建設應該并已經成為中國的中心議題，但制度建設并非一蹴而就。要降低制度建設的風險、提高制度的有效性，需要充分發揮地方政府的積極性和主動性。容錯機制的提出，本意是通過鼓勵試錯激發地方政府創新的積極性。在中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》之后，部分省份也出臺了相關文件，然而一旦遭遇現實情境，這些指導性意見的作用往往就消解了。因此，未來我們需要重構彈性而靈活的府際關系，重新激發地方政府，特別是基層的創新活力。
仍處于轉型期的中國，如今面臨著改革創新的迫切需求與風險控制雙重挑戰。當下，我國各級政府面對層出不窮的新問題和新任務，來自前人和國外可資借鑒的經驗越來越少。為了創造性地解決問題和完成工作，亟須調動起各級干部的主動性和積極性。長期以來，“反定型化”本就是中國現行政治體制一個靈活性的優勢。在這樣的制度環境中，下級政府擁有相對自主的探索空間，以便對本地所面臨的層出不窮的治理問題提出適宜的解決途徑，上級政府也可以在下級試錯式創新的基礎上降低高層級政策大規模推廣時的風險和成本。
但近年來，府際關系的僵化卻讓容錯機制成為“墻上畫大餅”。監督體系的強化束縛了地方特別是基層黨政干部的積極性，使得他們不敢改革創新；各項政策指標剛性的增加，極大分散了黨政干部有限的注意力資源，讓他們疲于應付，無暇開展改革創新工作；而新舊制度交替過程中出現的制度緊縮狀況，與前兩種情況疊加，又導致了地方黨政干部避責之風日盛。這就使得部分干部出現懶政怠政問題，助長了中間層級政府及其部門的形式主義風氣。如果地方黨政干部不能或不愿為解決各類治理問題而嘗試開展創新性工作的話，中國社會治理的多重風險將逐漸從基層向上傳遞，可能引發更大范圍和更高層級的風險。
未來，我國應著力構建彈性而靈活的府際關系以鼓勵地方創新。在探討了導致容錯機制難以落地的根源后，我們能夠反思和調整的可能維度是：首先，在不削弱中央和上級全面統籌能力的前提下，考慮到中國不同地方間巨大發展差異的實際，可以適當降低上級政策中具體指標的剛性程度，給予地方政府，特別是基層政府更多的自主空間和靈活性。其次，上級政府需要更加彈性地運用各種監督問責機制，減少地方政府面臨的權責不對等的壓力。最后，盡快梳理與容錯機制相沖突的其他制度規定，形成一個整體性的容錯制度環境，減少在容錯機制方面的“制度緊縮”。只有這樣，才能重新賦予地方和基層更多自主性和創新空間，真正發揮中央與地方兩個積極性。
本文原載《文化縱橫》2022年第2期第110-116頁，原題為《容錯機制落地難：地方政府的創新困境》。篇幅所限，此處為節選。歡迎個人分享，媒體轉載請聯系版權方。
