? 歐樹軍
中國人民大學國際關系學院
【導讀】據媒體報道，近期美國疫情再度失控，累計確診人數達3142萬，累計病亡人數超56萬，對全球疫情產生重大影響。與此同時，全球疫苗接種正加速展開，各國開始考慮一個問題：如何在符合疫情防控條件的前提下進行國際旅行和國際交流？在二十國集團領導人第十五次峰會上，中國曾提議建立基于核酸檢測結果、以國際通行二維碼為形式的健康碼國際互認機制。2021年3月28日，中國與阿聯酋就健康碼互認原則達成一致；3月31日，而新加坡也希望盡早建立中新兩國健康互認機制。
本文比較了中國與美國在健康認證、疫情防控及其效果上的顯著差異，認為在新冠肺炎疫情所導致的各國緊急狀態下，誰能將常態的政治整合與特殊的技術嵌入結合起來，讓技術嵌入服務于政治整合，形成有效的健康認證機制和疫情防控體系，誰就能在疫情防控上占得先機。2020年春各國幾乎同時進入緊急狀態，緊急狀態的常態化讓常態政治機制遭遇前所未有的挑戰，并引發了人們對什么是好的政治生活、什么是好的世界秩序等根本問題的深入思考。
本文原載《中國政治學》2020年第3輯，由作者授權發布，文章僅代表作者觀點，供諸君思考。
新冠時代的健康認證與“防疫政治學”
2020年3月27日，美國羅得島州進入緊急狀態后第18天，州長吉娜·雷蒙多（Gina Raimondo）宣布，紐約已經成為羅得島迫在眉睫的危險，為了遏制新冠病毒的傳播，羅得島將采取嚴格措施鎖定最近到過紐約的人，任何從紐約來的人必須隔離兩周；州警將在該州高速公路入口攔截懸掛紐約車牌的汽車，詢問司機聯系方式并告知其必須接受強制隔離；國民警衛隊將和地方警察、公共衛生部門合作，在羅得島沿海地區挨家挨戶查找到過紐約的人；所有酒店、租房公司和租房者都將收到隔離令，酒店和租房公司必須向租房者提供隔離指導；違令者將被罰款或被判入獄。雷蒙多最后說：“我知道這很不尋常，我知道這很極端，我知道一些人不同意這么做。但這絕不是我的草率決定?！狈鹆_里達、馬里蘭、得克薩斯和南卡羅來納各州也頒布類似命令，要求從紐約來的人必須隔離兩周。3天后，羅得島州宣布進入災難狀態，并獲得美國總統特朗普批準，該州及其地方政府和非營利組織將可獲得聯邦資助來應對新冠肺炎疫情危機。4月12日，美國全部50個州、哥倫比亞特區、4塊海外領土和32個部落均宣布進入重大災難狀態，這在美國歷史上尚屬首次。值得注意的是，在重災區紐約周邊的幾個州中，羅得島州的新冠肺炎病例最少。事實證明，羅得島州的做法非常有效。
羅得島州的做法在深陷新冠泥沼的美國的確非同尋常，但在大步走出新冠陰霾的中國卻司空見慣，這種反差促使人們思考在充滿不確定性的新冠危機面前，不同的健康認證機制與疫情防控體系及其社會政治效果之間的關聯。
▍健康認證與新冠時代的不確定性
在西方世界，嚴格的傳染病及其密切接觸者上報和隔離的疫情控制措施，是歐洲面對麻風病、霍亂、天花、黑死病等損失慘重的重大傳染病的應激反應。最早出現在中世紀晚期的歐洲城市共和國，各國開始在空間上規劃能夠疏散不安全因素的城市、首都和國家，讓人們活下去，才能讓國家存活下去，這成為能夠產生政治正當性的“國家理由”。僅僅活著還不夠，還要健康地活著。工業化對合格勞動力的需求，歐洲內戰、世界大戰對健壯士兵的需求，社會大眾對健康身體的自我保護需求，共同推動了現代國家建立起針對群體安全的傳染病防控體系與針對個體健康的醫療保障體系。但是，由于不同國家的健康認證機制、社會組織方式和政治體系運行機制很不一樣，這兩種體系及其社會政治效果也非常不同。社會知識決定政治行動，無論其支撐者是公共醫院、公共衛生部門還是私人醫院、私人醫保公司，這兩種體系都離不開健康認證，也就是對群體和個體體質狀況的認證識別，這是疫情防控至關重要的第一步。正如認證是所有基礎國家能力的基礎和最具公共性的公共產品，健康認證也是國家履行保障公共衛生職能的前提。
在不確定性疊加的新冠危機時代，在大災大難面前，更是如此。新冠病毒在中國的傳播能力遠遠超過“非典”時期的SARS冠狀病毒，在世界范圍內的傳播能力比天花等人類歷史上已知的絕大多數病毒還要強。新冠病毒的強大傳播能力，讓各國的疫情發展變得非常不確定。在經歷了最初的短暫忙亂之后，中國政府迅速采取嚴格措施，有效扼制了疫情的進一步蔓延。這原本為其他國家爭取了很長的預警處置時間，但歐美主要國家多持觀望態度，動作遲緩，步調不一，并未將中國的疫情防控經驗作為他山之石認真對待，這種國際體系內部的無政府狀態所帶來的決策不確定性，也是疫情在歐美主要國家乃至全球范圍內快速發展的原因之一。
作為西方世界的“領頭羊”，美國聯邦和各州決策層最初也都沒有意識到新冠肺炎疫情的嚴重性以及借鑒中國防控經驗的必要性，只有舊金山等個別城市宣布緊急狀態、啟動應急處置。因此，在2020年1月30日世界衛生組織宣布新冠肺炎疫情構成“國際公共衛生突發事件”后，美國只是帶頭從2月初起禁止中國人入境，一些國家相繼跟進，但并未在國內采取任何防控措施，這表明美國仍在隔岸觀火，以為疫情只會影響中國。短短半個月后，新冠肺炎疫情在歐洲和全球大暴發，而美國上下直到3月中旬才意識到問題的嚴重性，奈何為時已晚。這也說明，僅僅通過海關限制國與國之間人員的流動性，而不在國內對感染者及其密切接觸者進行健康認證并嚴格限制人員流動，無法降低新冠病毒的傳播速度和新冠時代的種種不確定性。
▍政治整合、技術嵌入與健康認證
新冠危機凸顯了中、美兩國健康認證機制的差異。中國自古以來就是人口大國，現代中國更是世界上的人口第一大國。人口眾多、人均資源少，決定了中國人的居住結構，無論城鄉，都處于人口密集型聚居狀態。大量人口聚居在相對狹小的鄉村、社區空間內，人與人、家戶與家戶、群眾與政黨以及人民與政府之間，通常處于各種相互聯系非常緊密、交織互嵌的社會網絡之中，讓人們具有高度流動性的城市化、現代化進程也并未打破這一社會網絡，“中華民族的多元一體格局”也為中國的社會網絡注入了非常強大的文化聚合力。對于國家而言，只有對這一社會網絡的關節點進行有效的政治整合或技術嵌入，確保千千萬萬此類社會網絡的群體安全，才能為每個人提供相對均等的公共服務。面對新冠危機，中國的健康認證機制正是適應這一社會結構和政治文化特征而建立的。
政治整合是中國傳統政治優勢的體現。在危及每個人的突發疫情面前，與2003年的“非典”時期一樣，中國從中央、省、市、縣、鄉鎮五級政府，再到最基層的“半級政府”：居委會、村委會，在嵌入“五級半政府”的中國共產黨領導下，建立了全國性的聯防聯控機制：在全國范圍統一進行疫情防控的動員、組織、控制、指揮、調度、溝通和后勤，將所有患者統一納入高度集中、政府資助、一視同仁的全民免費公共醫療系統，推行全國性的基層社區封閉式管理、禁止非必需社會活動、疑似或輕癥患者集中隔離、重癥患者單獨隔離等嚴格防控措施，以及免除了后顧之憂的全國絕大多數人民的自覺服從、志愿配合，是中國近百日內迅速控制住疫情蔓延的主要原因。其中，居委會、村委會、派出所及其志愿者是健康認證的第一主體，承擔著挨家挨戶與每個家庭確認其成員健康狀況的認證責任，成為全國聯防聯控機制的前提性關節點。
技術嵌入是中國治理借助信息技術的產物。為了有效阻止病毒傳播，中國除了請患者主動說明其近期活動軌跡外，還借助信息技術分析其行蹤，并第一時間向社會匿名公布其所到場所和活動半徑，向社會公開呼吁與患者同火車的旅客盡快聯系公共衛生部門，從而盡最大可能識別與新冠肺炎患者的密切接觸者，使之盡快就醫，減少其對公共衛生安全可能造成的危險。“健康碼”是借助信息技術進行健康認證的最新進展，它借助公共衛生部門的數據，在確保個人隱私和信息安全的前提下，由人們自行網上申報后生成的個人二維碼，仿照交通燈分為紅碼、黃碼、綠碼，對應不同的通行權，適用于社區管理、商業企業、交通出行、教育場所、購買藥品和生活用品等范圍。健康碼發端于2020年2月11日的浙江杭州，并迅速推向全國，2月29日國家政務服務平臺發布“防疫健康信息碼”，3月20日各省向國家衛生健康委員會的全國一體化平臺匯聚本地防疫健康信息，4月29日國家市場監管總局標準委員會制定《個人健康信息碼》國家標準，全國各地的健康碼至此基本實現互通互認、全國范圍內一碼通行。這一特殊時期的特殊方法，是現代中國治理借助信息技術手段的又一體現。
政治整合針對的人群和事務相對靜態，主旨是讓人們在高度不確定的疫情面前盡量不隨便走動，控制新冠病毒的擴散，從而既保障個人健康又保障群體安全；技術嵌入針對的人群和事務更為動態，主旨是為在疫情基本可控局勢下需要走出家門的人們提供本地、跨省、跨地區流動的便利，降低健康認證的成本，讓社會生活恢復常態。通過政治整合進行“人對人”的靜態健康認證，需要強有力的政黨政治組織，需要公平普惠的公共醫療制度，需要人民群眾的主動配合，同時具備這三個前提的國家在現代世界并不多見。通過技術嵌入進行“機器對人”的動態健康認證，需要在個人的隱私權、他人的生命健康權和政府的公共安全責任之間進行政治權衡，同樣也不是一件容易做到的事。事實證明，在新冠肺炎疫情所導致的各國緊急狀態中，誰能將常態的政治整合與特殊的技術嵌入、靜態認證與動態認證結合起來，讓技術嵌入輔助或服從于政治整合目標，從而建立有效的健康認證機制，誰就能在疫情防控上占得先機。
與中國相比，美國的人口與資源稟賦不同，社會結構不同，政治文化也不同，并因此形成了不同于中國的健康認證機制。1920年，美國向西部和南部擴張的進程結束，奠定了50個州的政治版圖，工業化和城市化推動美國的生產方式、生活方式和國家政治出現第一次現代化轉型。此時，美國人口邁過1億人大關，但一百年來一直只是中國的1/5—1/4?？傊?，美國人口比中國少得多，國土面積與中國相當，人均資源豐富，其居住狀態、社會結構和政治文化都不同于中國。
美國東北部的新英格蘭地區是理解這種差異的關鍵。新英格蘭地區在美國國內率先完成工業化和城市化，在其人口密集聚居的小城鎮模式擴散至全國之后，新英格蘭地區走向“去工業化”和“逆城市化”，生活方式也回歸傳統：現代化的農村民居稀疏分布在廣闊的農村和市郊，這種新英格蘭生活方式就是人們想象的典型美國生活方式。這種生活方式是以穩定的高收入為前提的，并不是每個人都能過得上，有能力過上這種生活的和沒有能力的人群形成了內外城之間、城鄉之間的社會隔離，同一種族內部尤其是不同種族之間的階層分化進一步固化。階層分化和社會隔離變成了自然而然的社會政治現象，二者交織疊加，讓“雞犬之聲相聞，老死不相往來”的小國寡民狀態成為美國人想象人際關系、文化關系和政治關系的基點，人與人之間、大眾與政黨、人民與政府之間的關系往往是契約性的而非倫理性的，往往從個人主義角度去強調個人隱私和個人自由，社會和政治的聯系看上去很熱鬧但實質上非常松散。正如美國人所熟知的那句街頭諺語所說的：自由不是免費的（Freedom is not Free）。盡管只有少數人有能力過上這種生活，但這并不妨礙大多數人將這種生活方式和與之相應的社會政治關系視為理想模板。這讓新冠時代的美國健康認證因循守舊，既沒有中國式的政治整合，也沒有中國式的技術嵌入，既缺乏靜態認證，也缺乏動態認證。
美國的健康認證沒有中國式的政治整合。這主要是因為美國的民主、共和兩大政黨都不是組織嚴密、紀律嚴明的政治組織，這不是說它們沒有群眾基礎，而是說它們只是選舉動員和議會政治的工具，它們沒有把大眾組織起來參與國家管理的功能，大眾的政治參與主要通過精英群體所主導的各自為政的利益集團政治進行，美國因此缺乏整合松散的社會結構的政治能力。地方政府、州政府很快就在新冠危機面前獨力難支，不得不求助于上級政府和聯邦政府的援助，美國疫情全面暴發后，各州相繼宣布進入重大災難狀態，就是為了獲得這種自上而下的援助。在松散的社會結構、個人主義主導的政治文化、隱私權優先于健康權的社會心理氛圍和利益集團政治機制的共同影響下，美國兩大政黨和各級政府都沒有整合基層社會的政治能力，無法建立起以基層組織為主體的中國式健康認證機制。
在常態生活中，美國普通人的方方面面都與社會安全號碼這種現代福利認證的核心機制密切關聯。從中央到地方，從政府機構到私人部門，社會安全號碼不僅用于證明公職雇員、軍人、陪審員、外國合法居留及入籍等合法身份，也用于證明納稅人、減免稅資格、開設銀行賬戶、申請貸款等基本經濟活動，用于申請生育津貼、就業資格、失業救濟、工人補償、公共援助、食品券、學校午餐補助、醫療補助、退伍軍人福利等福利項目，用于申請出生證、結婚證、離婚證、死亡證等個人的重大生命事項證明，還用于申請各類駕照、專業資質、支付令、親子鑒定等重要的社會經濟事務。社會安全號碼以個人申報為前提，由政府部門核發。在疫情期間，美國的健康認證延續了這種福利認證模式，但福利性遠遠低于后者。個人根據自身的健康情況自主決定到檢測點檢測，只有在自主申報之后，個人健康狀況才會進入國家的視野，才會成為值得公共衛生部門關注的對象；個人保險類型是公共的還是商業的，決定了他能否成為公共福利的受益人；確診患者的病情輕重，決定了他能否成為醫療機構的救治對象。只有重癥患者才入院救治，救治無效者則會成為西方社會由來已久的死因統計的對象，輕癥患者通常予以簡單處理后就回家自我隔離。
只有在疫情愈演愈烈之際，只是在疫情重災區，社會健康權才開始出現優先于個人隱私權的趨勢，技術嵌入才具有了更大的合理性和正當性。與中國一樣，美國的技術嵌入也發端于商業公司。谷歌和蘋果公司合作開發了旨在打通安卓（Android）和蘋果（IOS）兩大手機操作系統的技術軟件，來匿名追蹤新冠肺炎患者的密切接觸者，幫助政府和醫療機構降低新冠病毒的傳播速度。軟件的數據來源主要是政府公共衛生部門所掌握的個人數據，輔之以個人自愿上傳的數據。但是，這種商業性的技術嵌入既面對很強的個人隱私權壓力，也缺乏政府公共權威的公信力，目前進展緩慢、收效甚微。總之，美國的健康認證既沒有中國式的政治整合，也沒有中國式的技術嵌入，中美兩國的健康認證機制存在巨大差異，各自的疫情防控模式也因此非常不同。
▍健康認證機制與疫情防控體系
有了清晰準確的健康認證機制，中國才有可能建立由六大支點構成的疫情防控體系。一是通過全國性的社會動員，在鄉村進行嚴格的對外隔離，在城市社區進行嚴格的封閉式管理，從而降低人員的流動性。二是通過行政手段降低社會活動和商業活動帶來的流動性，各省迅速激活應急響應機制，全國在近百日內非必需商業和社會活動完全停擺。三是通過中醫、西醫的專業醫學手段，救治集中隔離醫院的住院病人。四是用信息技術降低不確定性，比如統計并向社會匿名公布患者的活動軌跡，使用健康碼管理人員流動。五是通過全民免費救治體系，尤其是對重癥病人不惜成本的救治，來遏制病毒進一步傳播。六是發揮全國一盤棋、一方有難八方支援的守望相助精神，動員全國各地的專業醫護人員支援疫情重災區武漢市，組織其他各省對整個湖北省進行對口支援?？傮w而言，中國的疫情防控模式將社會動員、行政手段、信息技術、免費醫療、專業醫學和守望相助六個方面結合在一起，更系統、更合理也更有效。
與中國相比，由于缺乏政治整合能力，美國在疫情期間沒有進行備戰級別的全國社會動員，因此不得不轉而高度依賴行政手段來降低人員的流動性。在大部分州宣布緊急狀態之后，聯邦政府也宣布了國家緊急狀態。全國50個州相繼頒布居家令，要求民眾保持社交距離，要求各行各業停止非必要的商業活動。但是，各州居家令不僅在法律上受到挑戰，而且在影響普通勞動階層生計后屢遭社會抗議。因此，居家令在很多州只是倡議，即使在重災州，有令不行的現象也層出不窮，基層民眾能否保持社交距離和閉門不出基本全靠自覺，地方警察往往只能維持治安本職，緊急狀態下的美國仍然保持著常態下的弱社會動員狀態。
更不利于疫情防控的是，美國的專業醫學手段也僅適用于救治重癥，輕癥患者通常在簡單處理后就回家進行居家隔離，美國在聯邦和各州層面都不存在對輕癥患者的集中觀察或隔離機制，聯邦和各州在要不要追蹤密切接觸者上也游移不定，遲遲無法做出政治決斷。因此，盡管美國對新冠病毒的檢測能力不斷提高，由于缺乏對確診者的集中隔離機制，病毒傳播長期得不到有效扼制。最新研究發現，美國66％的確診者基本沒有出過門，松散的居家隔離所導致的家庭內部傳染很可能是主因。盡管疫情如火如荼，但全美失業人口在不到兩個月的全國和各州停擺之后飆升至3300萬，在這一巨大壓力下，特朗普政府公開宣稱新冠病毒致死率不足為懼，美國需要立即取消緊急狀態并解散聯邦抗疫領導小組。絕大多數州也開始醞釀重新開放社會和商業活動，不再理會聯邦抗疫領導小組制定的下述重啟標準，即建立有效的病例追蹤技術系統，實現真正的低發病率，有能力擴大治療所有新感染者等。美國多家研究機構預估，新冠的確診和死亡人數將因此大幅增加。
美國也沒有發揮信息技術在疫情防控上的必要作用。盡管信息技術在新冠危機期間并非完全無所作為，比如加利福尼亞的大數據公司正在用衛星、無人機和手機地理定位數據來監測危機期間的食品供應鏈，有些公司正在考慮用無人機對員工進行盡職調查。但是，從疫情全面暴發至今，美國不僅沒有建立密切接觸者的行蹤監測和社會公布機制，而且美國公共衛生部門也在國會議員壓力下停止即時更新疫情數據，轉而將自己掌握的個人健康數據向研究機構和商業公司開放，約翰·霍普金斯大學和“一畝三分地”等學術專業群體匯總更新的數據網站因此聲名鵲起。一些州的地方執法部門意圖使用信息技術來執行居家令，監測人們是否違令聚集，也往往因為涉及隱私爭議而不了了之。
此外，由于美國沒有全民覆蓋的免費醫療制度，適用于少數人的公費醫療和適用于多數人的私人醫療都受制于私人保險公司，那些沒有保險或保險覆蓋不了新冠肺炎治療費用的病人往往不敢到醫院治療，這既推高了醫療成本，也加劇了疫情傳播。
不同的健康認證機制與疫情防控模式，必然產生不同的社會政治效果。中國在“非常時期使用非常方法”，為了保護每個社會成員的生命健康和整個社會的公共安全，讓技術嵌入輔助、服從于政治整合，建立了靜態認證與動態認證相結合的健康認證機制，有效控制了疫情。全國確診病例降至千人以下，為全國范圍內有序恢復生產生活秩序提供了關鍵條件。美國既沒有中國式的政治整合，也沒有中國式的技術嵌入，這導致其疫情長期處于暴發狀態，產生了巨大的醫療、金融、財政、社會和政治成本。
▍余論
政治整合、技術嵌入與健康認證機制在中美兩國的不同表現，也促使人們進一步思考新技術革命與人類政治生活之間的相互關系。這方面主要存在兩種觀念：一是技術決定論，二是社會決定論。技術決定論側重發揮技術的自主性、獨立性和高效性，而不只是把技術視為監控日常社會生活的控制工具。在高度不確定的新冠危機時代，信息技術可以讓受“有限理性約束”的人們做出更理性的決策，讓公共醫療系統更公平，讓疫情防控體系更有效，并在公共健康與個人出行之間建立合理的平衡機制。社會決定論則主張技術的適用范圍必然也必須由人類活動的目標決定。如果政治的最高藝術就是用恰當的方式把有不同需求、處在不同維度上的人們編織在一起，那么這種“政治編織術”就是政治整合的藝術。中國的健康認證機制所發揮的正是這種政治整合功能，技術嵌入成為“政治編織術”在新冠危機所催生的緊急狀態下的必要補充。當然，這種緊急狀態下的必要補充是否適用于疫情之后的常態社會生活，仍然值得慎思明辨。在疫情暴發之前，人臉識別等新技術手段的適用范圍，掌握海量個人網絡身份和財產信息的互聯網平臺巨頭的崛起，已經引發了中國社會的廣泛關注，包括立法、行政和司法部門在內的中國政府，也因此正在強化對個人信息保護、生物信息安全和具有準公共物品性質的商業數據安全立法。
作為信息技術的先行者，美國在這次疫情處理過程中卻沒有充分發揮信息技術的作用。這當然不是因為各州不想這么做，原因很可能包括以下三個方面。首先是因為美國1974年頒行隱私法以來對個人隱私的法律保護體系所施加的限制，“活得舒適”優先于“健康地活”。其次是因為美國政府公共部門對個人信息的國家認證體系主要履行識別納稅人、福利受益人和罪犯、犯罪嫌疑人等國家基本職能，僅僅履行這些常規職能難以應對突發危機，整個體系缺乏必要的適應能力和回應能力，宛如一艘超載的大船，轉向難，回頭更難。最后，在更大程度上，這是因為美國的國家決策者在界定疫情的性質、范圍和應對手段上，往往讓位于選舉政治的需求，因此將新冠危機集聚給自己的職權和權威束之高閣。這些因素共同促使美國疫情持續蔓延，使之成為世界上確診人數最多、死亡人數最多的國家。
迅速蔓延全球的新冠危機讓當今世界進入新冠時代，引發了各國對關乎自身政治共同體前途命運的諸多重大“防疫政治學”問題的思考，包括各國的政治決斷與決策機制，常規政治權力在緊急狀態下的運行機制，政治體系的合理性、正當性和有效性，西方主導的現代政治理論和政治哲學的解釋力，以及緊急狀態下的權力機制和特別措施在疫情結束后能否常態化等。越來越多的人意識到，處理新冠肺炎疫情這種突發的公共衛生危機，往往需要高度集中的決策和資源調度，需要全國動員的政治機制和政治能力，需要具備基本的政治整合能力和非常時期必要的技術嵌入機制，需要靜態認證與動態認證相結合的健康認證機制，需要全民覆蓋普惠公平的公共醫療體系，需要全國人民守望相助眾志成城，具備這些條件的國家，往往能在疫情防控上占得先機。
高度不確定的突發危機，讓各國前所未有的同時進入緊急狀態，緊急狀態在全球范圍內變成了常態。在這種極為罕見的情勢下，盡管上述重大議題大多還沒有什么確定的答案，但毫無疑問的是，防疫已經超出公共衛生范疇，變成了對各國治國理政能力的重大考驗，并引發了人們對什么是好的政治生活、什么是好的世界秩序之類根本問題的深入思考。
本文原載《中國政治學》2020年第3輯，由作者授權發布，原題為《新冠時代的健康認證與“防疫政治學”》。歡迎個人分享，媒體轉載請聯系本公眾號。
