? 胡凌 | 北京大學法學院
【導讀】2022年俄烏沖突爆發(fā)以來，除了各國博弈，一些非國家主體的動作，也引發(fā)關(guān)注。例如，因烏克蘭互聯(lián)網(wǎng)受到戰(zhàn)爭破壞，烏副總理向馬斯克求助，馬斯克回應(yīng)稱SpaceX部署的“星鏈”已在烏克蘭啟用。有評論認為，這一舉動，是近年來太空領(lǐng)域軍事化和商業(yè)化趨勢的又一例證。
本文指出，近年來全球航天領(lǐng)域活動頻繁，除了主要航天國家紛紛加大太空投入，私人商業(yè)力量積極參與太空活動，太空變得越來越“擁擠”。例如，2021年，SpaceX星鏈衛(wèi)星兩次危險接近中國空間站，出于安全考慮，中國空間站組合體兩次實施對美國星鏈衛(wèi)星的緊急避碰。作者還指出，私人公司參與太空探索，背后仍有主權(quán)國家的影子，且明顯有助于該國相關(guān)軍事利用。例如星鏈計劃有助于增強美軍全天候無縫對地監(jiān)視偵察和太空感知能力，將成為下一代太空攻防體系建設(shè)的基礎(chǔ)。然而，現(xiàn)行國際規(guī)則體系，對“擁擠的太空”缺乏有效治理手段。某些航天國家不斷利用規(guī)則體系的模糊性和漏洞，依靠科技實力開拓外層空間。這一過程極有可能引發(fā)新一輪太空軍備競賽。例如2022年2月，美、澳、加、法、德、新、英七國簽署《2031年聯(lián)合太空作戰(zhàn)愿景》，太空軍事對抗意圖十分明顯。作者認為，要解決太空領(lǐng)域的這些新問題，各國需要持續(xù)開展國際合作，推動空間和平利用，在實踐基礎(chǔ)上形成更加公平明確的太空活動規(guī)則。
本文原載《文化縱橫》2022年第2期（4月刊），原題為《擁擠的太空呼喚新規(guī)則》，僅代表作者觀點，供諸君參考。
擁擠的太空呼喚新規(guī)則
近年來全球航天領(lǐng)域活動頻繁，主要航天國家紛紛加大在太空活動中的投入，提升競爭力度，在載人航天、軍事戰(zhàn)略、航天經(jīng)濟、外太空探索和航天基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域均有相當進展。同時，私人商業(yè)力量也不斷參與到太空活動中，成為不可或缺的參與主體。隨著火星和月球探測活動的進一步開展，人類向外層空間的探索又前進了一步。就國際規(guī)則體系而言，主要航天國家不斷利用既有體系的模糊性和漏洞，并依靠科技實力開拓外層空間。這一過程可能會引發(fā)軍備競賽，需要持續(xù)開展國際合作，推動空間和平利用，在實踐基礎(chǔ)上形成更加公平明確的太空活動規(guī)則。
▍ 安全保障：軍事化
從上世紀中期太空時代開啟以來，國家的空間活動就充滿了軍事色彩。早期衛(wèi)星發(fā)射本身即基于獲取軍事情報的需求；進入21世紀后，各國進一步加劇在軍事領(lǐng)域?qū)πl(wèi)星的利用和投入，目的在于進一步將太空納入整體軍事戰(zhàn)略范疇，提升太空作戰(zhàn)能力和整體國防能力。
歐美航天國家一直定期發(fā)布航天戰(zhàn)略，并伴隨自身的戰(zhàn)略認知而不斷調(diào)整轉(zhuǎn)型。特朗普政府在任期內(nèi)發(fā)布若干涉及太空戰(zhàn)略的國家文件，重啟國家太空委員會。
2020年6月，美國國防部首次發(fā)布《國防太空戰(zhàn)略概要》，要求建立美國太空軍作為新的武裝力量，將美國太空司令部作為一個統(tǒng)一的作戰(zhàn)司令部，以及在整個國防部進行重大的太空采購改革，為美國拓展太空力量制定出明確的戰(zhàn)略路徑。
2021年12月，白宮又發(fā)布了《美國太空優(yōu)先事項框架》，進一步討論了美國如何建立并保持穩(wěn)定、負責任的太空體系，加強美國在太空的可持續(xù)發(fā)展。至此，美國政府與軍方的太空戰(zhàn)略體系已初步建立，意圖通過國內(nèi)政策的制定提升國際太空規(guī)則制定話語權(quán)，強化美國在太空領(lǐng)域的非軍事領(lǐng)導權(quán)和國家領(lǐng)導地位。
歐盟在2016年發(fā)布的《歐洲太空戰(zhàn)略》，則主要強調(diào)實現(xiàn)歐盟太空安全與自主性、全球競爭力與領(lǐng)導地位、商業(yè)與民用價值以及太空項目管理體系優(yōu)化四個方面的戰(zhàn)略目標。
2022年1月，北約發(fā)布《總體太空政策》，闡述了空間領(lǐng)域?qū)S護北約安全與繁榮方面的重要性，分析了與空間活動相關(guān)的威脅環(huán)境，認為潛在對手正在開發(fā)、測試和操作復(fù)雜的反空間技術(shù)，可能會威脅北約進入空間與自由活動的能力。該文件認為，鑒于空間系統(tǒng)在沖突中提供的優(yōu)勢以及盟國對空間系統(tǒng)的依賴，發(fā)展各盟國的空間能力應(yīng)成為高優(yōu)先級目標，同時應(yīng)促進盟國對空間系統(tǒng)在危機或沖突中的作用形成共識。
其他航天國家也紛紛制定基于自身利益的航天戰(zhàn)略，并組建相關(guān)執(zhí)行機構(gòu)、組織體系和功能系統(tǒng)，以便完善太空戰(zhàn)略的領(lǐng)導和組織管理體系。相當多的國家還組建了專門的太空作戰(zhàn)部隊，開啟了新形態(tài)的軍備競賽。
1967年《外空條約》和1979年《月球協(xié)定》對主權(quán)國家的空間活動提供了廣泛的指導原則，但受限于當時的技術(shù)能力和視野，它們沒有為當下國家在太空中的擴張?zhí)峁└鼮樵敿毢陀屑s束力的規(guī)則。具體而言，首先，《外空條約》保證了全人類探索和使用太空的自由，要求月球以及其他天體必須專門用于和平目的。但探索其他類型的空間實體（如小行星）未被囊括在內(nèi)，一旦發(fā)生爭議，只能模糊地從條約序言中通過目的解釋加以涵蓋，例如，需要看該行為是否是為和平目的推進太空探索與利用，并能夠增加其中的共同利益。其次，條約要求在太空開展活動的主體必須適當考慮到條約所有其他締約國的相應(yīng)利益，但這一要求也比較模糊。條約中模糊的軍事限制內(nèi)容，為各國加強無序的空間軍事競爭乃至發(fā)生沖突留下了解釋空間。鑒于目前缺乏全面的法律框架約束主權(quán)國家空間行為，只能依據(jù)一般國際法原則討論相關(guān)問題。
盡管相當多航天國家在制定太空戰(zhàn)略時都在說辭上強調(diào)確保太空行動自由和空間發(fā)展安全，但實際上增加了不穩(wěn)定因素。例如，2022年2月22日，美國、澳大利亞、加拿大、法國、德國、新西蘭和英國七國共同簽署《2031年聯(lián)合太空作戰(zhàn)愿景》，呼吁加強合作以防止太空沖突，認為各伙伴國作為負責任的行動者需要主導國家安全太空行動，尋求并準備在發(fā)生敵對太空活動時，根據(jù)適用的國際法進行自我保護和防御。可見，這些國家將太空領(lǐng)域仍然用于國家間軍事對抗的意圖十分明顯。此外，聯(lián)合國和平利用外層空間委員會中的法律小組委員會也一直無法有效執(zhí)行現(xiàn)有的國際條約，這進一步加劇了相關(guān)國際規(guī)則缺乏協(xié)同性和統(tǒng)一性問題。
▍ 經(jīng)濟基礎(chǔ)：太空的商業(yè)利用
廣泛開展的航天事業(yè)已經(jīng)帶來越來越多的經(jīng)濟和商業(yè)機會，也使太空的民用與商業(yè)化需求變得更加突出。據(jù)Euroconsult測算，包括政府航天投資和商業(yè)航天收入在內(nèi)，2021年全球航天經(jīng)濟總量達到3700億美元。各國政府逐步將航天活動中的不同環(huán)節(jié)（發(fā)射、運載、回收、運控）外包給私人航天企業(yè)開發(fā)，這無疑會促進競爭，并逐步降低成本和價格，最終推動相關(guān)技術(shù)進入民用領(lǐng)域。美國的維珍銀河、藍色起源和SpaceX三家公司已經(jīng)進入太空旅游市場，其報價也撬動了廣泛的市場需求。
在近年來的空間探索過程中，私人公司的力量正在不斷壯大，它們和國家開展緊密合作，成為太空活動擴張的重要推手。2020年5月，SpaceX利用載人“龍”飛船和“獵鷹-9”火箭成功將兩名航天員送往國際太空站。這是美國商業(yè)載人航天首次飛行，也是美國自2011年航天飛機退役后再次自主將航天員送入太空，SpaceX也成為全球第一家具備獨立載人航天能力的商業(yè)公司。2021年，SpaceX快速推進“星艦”系統(tǒng)的研制和試驗工作，主要用于開展高空飛行試驗。
私人主體參與太空探索并非只是純粹的民間活動，背后仍然有主權(quán)國家的影子，其實踐明顯有助于該國相關(guān)軍事利用。一個較為明顯的例子是低軌小衛(wèi)星星座的發(fā)射和組建。2015年1月，馬斯克提出“星鏈”計劃，擬于2019~2024年間發(fā)射12000顆衛(wèi)星到近地軌道，構(gòu)建一個巨型三層衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)，最終使所有衛(wèi)星聯(lián)成一個巨大“星座”，為整個地球（包括南北極）全天候提供高速且低成本的衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)。
一旦建成，星鏈將有助于大幅度增強美軍寬帶通信和精確導航能力，幫助美國搶占有限的低軌軌道和頻譜資源，增強其全天候無縫對地監(jiān)視偵察和太空感知能力，也會成為下一代太空攻防體系建設(shè)的基礎(chǔ)。
需要看到，目前各國太空探索的程度和愿景對航天技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展提出了更高要求，產(chǎn)業(yè)鏈需要不斷升級，在國家財政之外必然需要引入更多社會化資本共同開發(fā)，甚至探路。和信息技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)類似，航天技術(shù)應(yīng)用最終會與不同場景實踐深度融合，使航天業(yè)本身成為底層基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，包容更多其他行業(yè)應(yīng)用，這也為吸納社會性資本提供了廣闊前景。
▍ 基礎(chǔ)設(shè)施：空間站建設(shè)
為有效探索外層空間，相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)設(shè)施不可或缺。從人類開始太空探索和競爭時起，人們就認識到國際空間站的重要性。作為長期在軌運行的固定航空器，國際空間站可滿足航天員長期在軌生活工作，也為持續(xù)在太空進行科學實驗和研究提供了基礎(chǔ)。根據(jù)美國國家航空航天局（NASA）2021年12月31日公告，國際空間站由于系統(tǒng)老化將于2031年正式退役。俄羅斯最初積極開展“國際空間站”延壽研究，但2019年星辰號服務(wù)艙發(fā)生空氣泄漏事件后，俄羅斯提出鑒于艙段老化，計劃從2025年開始建造獨立的俄羅斯軌道服務(wù)站，在現(xiàn)有艙段基礎(chǔ)上進一步部署新艙段，以提升國際空間站的應(yīng)用能力。
在國際空間站退役后，我國在建的天宮空間站將成為唯一在軌的功能齊全的空間站。空間站工程將產(chǎn)生巨大經(jīng)濟效益和社會效益。中國采取“三步走”實施戰(zhàn)略：第一步是載人飛船階段，在此期間完成了載人飛船的研制，實現(xiàn)了航天員天地往返等目標；第二步是空間實驗室階段，在這一階段，我國不僅掌握了出艙、交會對接技術(shù)，成功對航天員中期駐留太空進行了驗證，還成功驗證了推進劑在軌補加技術(shù)，完成了運送貨物補給等任務(wù)；第三步是當前仍正在進行的空間站建設(shè)階段，我國將建造長期有人照料的空間站。
▍ 空間治理：能力與規(guī)則
自《外空條約》簽訂以來，國際法開始延伸至在外層空間中如何行使國家主權(quán)的新問題。在20世紀美蘇太空競爭的背景下，聯(lián)合國相繼出臺了《營救協(xié)定》《責任公約》《登記公約》和《月球協(xié)定》。五大公約確立了當下國家外空行為的基本準則體系。隨著各類行為主體的不斷出現(xiàn)，涉及外空的行為愈加復(fù)雜，也不斷出現(xiàn)更多來源不同且約束力較低的規(guī)范。例如，NASA于2020年5月發(fā)布《阿爾忒彌斯協(xié)定》，對前述五大公約體系進行細化和補充，目前已經(jīng)有15個國家簽署。從國際法規(guī)則體系的演進來看，太空航天規(guī)則已經(jīng)擴展到十數(shù)個子領(lǐng)域，也積累了相當?shù)膶嵺`，并產(chǎn)生了不少爭議。當前較為關(guān)鍵的兩個領(lǐng)域，一是空間態(tài)勢感知與交通管理，二是太空資源的獲取與利用。
就第一個領(lǐng)域而言，空間態(tài)勢感知、太空交通管理和空間碎片減緩是三個相互關(guān)聯(lián)的問題。類似于物理空間中國家對社會主體與各類物品的編碼與認證，態(tài)勢感知是指跟蹤和識別各類空間物體的系統(tǒng)和能力，這是后兩者和其他空間治理工作的基礎(chǔ)。一個國家一旦具備這種能力，就可以在空間中擁有更為強大靈活的活動自由度，并建立一整套編碼和行為的規(guī)則秩序。
隨著地外軌道上的衛(wèi)星和其他航空器數(shù)量不斷增多，衛(wèi)星之間的交通管理變得日益重要。2019年9月2日，歐洲航天局的地球觀測衛(wèi)星風神號與SpaceX的星鏈44號衛(wèi)星同時在低地球軌道運行，險些相撞。最終風神號從原有軌道移開，成功避免碰撞。2021年末，中國外交部依據(jù)《外空條約》第五條向聯(lián)合國通報，SpaceX星鏈衛(wèi)星兩次危險接近中國空間站，威脅到了航天員的生命健康。出于安全考慮，空間站組合體兩次實施對美國星鏈衛(wèi)星的預(yù)防性碰撞規(guī)避控制，即緊急避碰。顯然，未來各國需要進一步協(xié)調(diào)衛(wèi)星之間的運行，明確軌道交通規(guī)則。
太空碎片主要來源于常規(guī)太空活動和航空器意外碰撞，也對正常開展空間活動構(gòu)成了相當?shù)娘L險。為應(yīng)對碎片威脅，各主要航天國家和私營公司已開發(fā)出多種清除技術(shù)，包括飛網(wǎng)抓捕、魚叉捕獲、拖曳帆離軌、高能激光燒毀、“太空籬笆”追蹤等。2021年1月，美國白宮發(fā)布《國家軌道碎片研究與發(fā)展計劃》，該計劃主要支持三方面的工作：通過設(shè)計限制碎片的產(chǎn)生、跟蹤與表征碎片以及恢復(fù)或重新利用碎片，并強調(diào)全球伙伴關(guān)系建設(shè)。有理論認為，衛(wèi)星或其他太空物體產(chǎn)生的碎片可以威懾或阻止違反國際規(guī)范和攻擊太空物體的行為，增加太空侵略者的成本；而清除碎片將削弱這種約束，增加反衛(wèi)星試驗和太空敵對行動的發(fā)生概率。
就第二個領(lǐng)域而言，根據(jù)《外空條約》規(guī)定，任何國家都不能宣稱對月球、小行星或其他天體擁有主權(quán)，外太空向所有進行探索的國家開放。但發(fā)展于20世紀中期的太空法體系是以國家為中心的，并不適用于商業(yè)發(fā)展的前景，也無法約束私人主體的太空探索以及獲取太空資源行為，以至于為私人產(chǎn)權(quán)確立合法性的傳統(tǒng)法律和經(jīng)濟理論如今在太空領(lǐng)域大行其道。特朗普在任內(nèi)簽署了《太空資源開采和使用的國際支持及保障》行政令，旨在強化美國企業(yè)和個體開采、利用太空資源的權(quán)利，并責成美國國務(wù)院及其他行政部門盡快開啟國際談判進程，通過簽署雙邊或多邊協(xié)議的方式，贏得國際盟友對美國太空政策的認可與支持。與此同時，美國認為外層空間并非所有國家的共有財產(chǎn)，沒有必要為此簽訂廣泛的國際協(xié)議，僅需與盟友簽訂合作協(xié)議，以換取它們對自身立場與提議的支持。
▍ 國家間航天合作
從上世紀以來，越來越多的國家加入航天發(fā)射活動，也為國家間航天合作不斷開拓空間，例如發(fā)射衛(wèi)星進入太空軌道已經(jīng)成為一個全球相對成熟的產(chǎn)業(yè)。但國家之間的此類合作仍然存在不穩(wěn)定因素。例如，俄羅斯一直是各國航天發(fā)射的主要服務(wù)提供商，但2022年2月發(fā)生的俄羅斯對烏克蘭的“特殊軍事行動”使相關(guān)主體的合作面臨中斷。生產(chǎn)“聯(lián)盟”運載火箭的俄羅斯航天公司子公司被歐盟列入制裁實體名單；作為回應(yīng)，俄羅斯航天公司表示，俄羅斯航天局將暫停從位于法屬圭亞那的庫魯發(fā)射場發(fā)射“聯(lián)盟”號火箭。與此相關(guān)聯(lián)，其他歐洲-俄羅斯航天探測活動也被暫停，俄羅斯還宣布向美國暫停交付火箭發(fā)動機。
發(fā)端于上世紀的國際法框架無法為目前的國際合作提供穩(wěn)定的預(yù)期。在此背景下，2020年5月，NASA發(fā)布基于國際空間站政府間協(xié)議制定的《阿爾忒彌斯協(xié)議》，希望在美國的主導下創(chuàng)建“安全、和平與繁榮”的太空，要求參與“阿爾忒彌斯”探月項目的國家遵循系列原則，并達成多種雙邊協(xié)議。《阿爾忒彌斯協(xié)議》提出了十項原則，包括和平目的、透明、互操作性、緊急援助、空間物體登記、科學數(shù)據(jù)發(fā)布、外層空間遺產(chǎn)保護、空間資源、空間活動的沖突解決及軌道碎片等。相關(guān)國際法研究也逐步圍繞這些主要話題開展。
人類對外層空間的探索和開發(fā)過程，十分類似于對當下賽博空間的開發(fā)和建設(shè)過程：圍繞如何重新塑造和定義“空間”，需要有一個全球通用的基礎(chǔ)設(shè)施（如域名系統(tǒng)及其中立運營者），各主權(quán)國家憑借技術(shù)實力劃定自身的主權(quán)范圍和實際管制能力；在此基礎(chǔ)上引入社會資本，產(chǎn)生基于增值服務(wù)的空間性權(quán)益，推動創(chuàng)新，進一步創(chuàng)設(shè)財產(chǎn)權(quán)、競爭規(guī)則等細化市場規(guī)則；并廣泛開展國際合作，在確保安全的協(xié)議基礎(chǔ)上連通空間，推動資源自由流動。我們很可能在21世紀后半葉見證這一類似過程在外層空間再次上演。但由于航空問題天然與國家利益和軍事戰(zhàn)略緊密結(jié)合在一起，如何在一個超越單純國家利益的基礎(chǔ)上推進國家與國家、國家與私人主體的協(xié)作，將決定未來人類航空事業(yè)的成敗。
本文原載《文化縱橫》2022年第2期，原題為《擁擠的太空呼喚新規(guī)則》。歡迎個人分享，媒體轉(zhuǎn)載請聯(lián)系版權(quán)方。
