本文以2020年《農民工監測調查報告》和相關政策梳理為基礎，對當代進城務工農民的特征和現狀作了全面描?。海?）總規模不斷擴大（約2.8億），主要從中西部流入東部沿海；（2）就業從二產向三產轉型，其內部分化為上（最多1%）、中（約20%）、下（近80%）三種類型；（3）務工收入快速增長，構成農民家庭收入增長大頭；（4）快速流向城鎮，就近縣域城鎮化是主要方式。但新生代進城務工農民（占比49.4%）受教育水平較高，更傾向于在東部地區及大中城市務工及定居。
作者指出，諸多經驗表明，大規模人口流動和城鎮化造成社會結構劇烈分化，容易帶來社會動蕩。但中國進城務工潮并未造成政治社會穩定問題，因為進城務工農民的訴求主要是經濟性、社會性的而不是政治性的，主要包括：獲得平等就業機會和工資權益保障、解決平等分享城鎮公共服務的身份問題、穩定農村土地制度以保障生計安全等。但當前進城務工農民也面臨現實困境：新生代陷入過快城鎮化帶來的“透支”困境；老一代的勞動權利遭遇新型制度排斥；一些地方的激進城鎮化損害他們的返鄉退路。作者強調，在快速城鎮化背景下，進城務工農民受失業影響變得日益脆弱，而一些地方強行推動“農民進城上樓”，人為阻斷農民返鄉退路，到時候政府很難兜底，那么千萬失業又失地的農民可能會成為動蕩的社會基礎，這是中國現代化之殤。因此，在推進城鎮化的同時，做好可逆城鎮化的制度設計，保證務工農民在城鎮化中“有進有退”，仍應是較長時期的主要政策目標。
本文原載《文化縱橫》2022年第4期，原題為《有進有退：中國城鎮化進程中的農民工》，僅代表作者觀點，供讀者參考。
農民工是中國工業化、現代化進程中特有的經濟社會現象，是一個亦工亦農、具有過渡性的新階層。1984年，中國社會科學院《社會學通訊》首次出現“農民工”一詞。2006年《國務院關于解決農民工問題的若干意見》對農民工的內涵和特征有比較完整的界定：“農民工是我國改革開放和工業化、城鎮化進程中涌現的一支新型勞動大軍。他們戶籍仍在農村，主要從事非農產業，有的在農閑季節外出務工、亦工亦農，流動性強，有的長期在城市就業，已成為產業工人的重要組成部分。”
改革開放以來，農民工群體不斷增長，構成了農村人口流動的主要方式，為我國經濟快速發展做出了巨大貢獻，同時也在分享經濟發展成果，促進了社會結構轉型。國外經驗表明，大規模人口流動和城鎮化進程造成社會階級階層劇烈分化，容易帶來社會失序和政治動蕩。20世紀90年代以來，隨著民工潮興起，學界及政策部門也非常擔心流動農民工對城市秩序的沖擊，事實上經歷過多次大規模失業，包括在2008年和2020年兩次數千萬農民工失業，但并未造成政治社會穩定問題。同時，近年我國城鎮化也出現新情況，農民工正在快速流入城鎮，其生產生活方式正在改變。從現在到2035年的全面建設社會主義現代化的階段，國家如何保持漸進的、彈性的城鎮化政策，回應農民工訴求，促進農民工在城鎮化進程中“有進有退”仍然是主要政策目標。
▍中國農民工的群體特征
經過四十多年的改革開放，農民工群體形成了一些相對穩定的整體特征。同時農民工內部經歷了很大的分化，不再是一個同質化的整體，快速城鎮化改變了農民工的面貌。下面從四個方面描述農民工群體的狀況。
（一）總規模不斷擴大，主要流入東部沿海發達地區
2020年《農民工監測調查報告》（以下簡稱《調查報告》）顯示農民工總規模達到28560萬人。其中，外出農民工16959萬人。外出農民工中，省內就業的9907萬人，跨省流動農民工7052萬人。從農民工規模來看，2000年至今，只有2020年的農民工規模比上年減少517萬人，其余年份一直在增長，而這主要是疫情影響造成的。從過去的農民工規模增長趨勢來看，波動只是短期的，農村勞動力依然在絕對量上過剩，農民工還有很大的增長潛力。
農民工的起源和鄉鎮企業發展有關，鄉鎮企業發展主要集中于東部沿海農村地區，當地勞動力很快就實現充分轉移。1992年，鄉鎮企業吸納勞動力10581萬人，比1978年增加了7754.4萬人，占當時農村勞動力總數的24.2%。2000年，中國加入WTO成為“世界工廠”，推動中西部農村勞動力大規模務工。有研究顯示，1989年，農村外出務工勞動力從改革開放初期的不到200萬人迅速增加到3000萬人。1992年鄧小平南方談話之后我國經濟發展進入了新一輪增長期，1993年全國外出農民工達到6200萬人，其中跨省流動的約2200萬人。90年代末增長放緩。進入新世紀，國家積極引導農村勞動力務工，農民工規模一直增長。
農民工流出地主要是中西部地區。僅以跨省流動的比例來看，《調查報告》顯示東部地區農民工跨省流動比例為15.5%，中西部地區（包括中部地區、西部地區和東北地區）達51.3%，跨省農民工規模最大的幾個省份是四川、河南、安徽、湖北和江西。農民工流入地主要集中在沿海發達地區和大城市。《調查報告》顯示東部地區吸納農民工為15132萬人，其中長三角、珠三角、京津冀三大城市群吸納了大多數，總數為11478萬人，占75.9%，占農民工總量的40.2%?！捌咂铡睌祿瑯臃从吵霭ㄞr民工在內的人口流動方向。2020年末流動人口規模約為3.76億人，比2010年的規模增加69.73%。流動模式以鄉—城流動、以向東部地區流動為主，其中鄉—城流動人口規模達2.49億人，占全部流動人口的66.26%；跨省流動人口中有9181萬人流入東部地區，占所有跨省流動人口的73.5%。
（二）就業從二產向三產轉型，同時伴隨階層分化
近年來農民工就業一個主要的發展趨勢是從二產向三產轉型。在農民工規模不斷增長、農民工職業分化的過程中，農民工本身也在經歷內部階層的分化。
《調查報告》指出，農民工從事第二產業的比例，從2013年的56.8%下降到2020年的48.1%，其中從事制造業的農民工占比為27.3%，從事建筑業的農民工占比為18.3%；而從事第三產業的比例，從2013年的42.6%增長到2020年的51.5%，其中從事批發和零售業的農民工比重為12.2%，從事住宿餐飲業的農民工比重均為6.5%。農民工就業總體上處于中低端，從收入來看，農民工月均收入4072元，最高是交通運輸倉儲郵政業，月均收入為4814元，其次是建筑業，月均收入為4699元，最低是住宿餐飲業，月均收入僅為3358元。農民工就業方式以受雇就業為主，同時自營就業比例也超過了10%，主要表現形式是個體工商戶。2013年《調查報告》顯示，83.5%的農民工為受雇就業，16.5%的農民工為自營就業，2016年《調查報告》顯示受雇就業農民工所占比重為83%。另一種新的就業趨勢是“靈活就業”，不同于傳統的受雇或自營就業。新興業態中，農民工在外賣、快遞等服務業就業比例很大，具有很強的非正規就業特征，他們的就業、收入和勞動保護成為了新問題。
在市場經濟發展中，農民工職業分化還日益表現在縱向的社會分層方面。實地調查發現，農民工在市場經濟過程中，和其他群體一樣經歷了巨大的分化。上層農民工是精英農民工，占農民工的比例最多1%。精英農民工從事中等規模以上的經商，年收入幾十萬元以上。他們的身份盡管是農民工，實際的社會階層已經相當于“私營企業主”。中層農民工比例也不大，約占20%。他們從事小規模的經商，或從事非體力的技術或管理工作，年收入10萬元以上，收入和社會地位相當于城市白領。比較典型的是受過高等教育的農民工群體和東部沿海發達地區本地的“新生代農民工”，他們的收入較高，在中小城市能通過貸款負擔商品房，在城鎮帶著家人一起生活。下層農民工就是普通農民工，主要從事體力、半體力的、低技術的工作，收入不高，年收入在2萬~10萬元之間，占比近80%。他們在勞動力市場上缺乏競爭優勢，主要是學歷、工作技能等人力資本缺乏，如《調查報告》顯示，大多數農民工是初中及以下學歷，從全國來看，2020年初中及以下學歷的農民工占比是71.1%。他們進城安居的能力有限，還需要依靠農村農業資源增加家庭收入及作為進城失敗的退路。
（三）務工收入快速增長，是農民家庭收入增長主要方式
通過務工獲得家庭收入增長是農村勞動力流動的根本動力。到20世紀90年代中期，我國人均耕地面積已經下降到不足1.2畝，僅為1952年的42%，農民依靠農業難以過上小康生活。市場經濟條件下，只有外出務工，農民家庭才有能力應對越來越大的支出壓力，保住體面而有尊嚴的生活方式。雖然農民工收入相比城市居民差距很大，然而相對于從事傳統農業的收入，還是較高的。而且經濟發展帶動農民工收入不斷增長，《調查報告》顯示，2020年農民工月均收入4072元，相對于2009年的月均1417元的收入增長了約3倍。
非農就業很早就是農民收入增長的主要來源。隨著中國經濟發展，農業GDP比重持續降低，進一步影響到農民家庭經營性收入的增長。到2000年左右，農民收入增長的源泉發生了本質變動，農民收入增長由過去主要靠家庭經營性收入轉變為主要依賴勞動報酬性收入。農業的就業吸納作用表現為“就業彈性”，成為農村剩余勞動力的“蓄水池”。2020年的全國住戶調查數據顯示，農村居民家庭的人居可支配收入為17131.5元，直接來源于家庭農業經營的收入僅占23.2%。其中傳統農業經營凈收入所占比重為16.9%，種植糧食作物的凈收入比重更低。
務工構成了農村小康社會建成的主要經濟基礎。中國區域差異很大，城鄉收入水平不同，不同區域的收入水平不同，但都能達到小康社會的基本生活水平。中西部農民在沿海發達地區和大城市務工賺錢，并不在那里生活，而是拿回家鄉，構成其中等水平生活的經濟基礎。隨著經濟進一步發展，勞動力供給更加偏緊，農民工收入還會不斷提高。按照當前農民工月均約4000元的收入，一個普通家庭兩個農民工，一年的務工收入可達近10萬元。這一收入可以用于農村建房、縣城購房，用于供孩子讀書、支持孩子結婚與買車，這是過去農民不曾享有的生活水平。農民工家庭一般還有務農收入，還有自給自足的經濟成分，在城市商品房價格高企的今天，這降低了農民家庭過上小康生活的成本。
（四）快速流向城鎮，就近縣域城鎮化是主要方式
城鎮化是國家現代化的重要標志。2000年中國城鎮化率為36.1%，2020年“七普”數據顯示，我國常住人口城鎮化率已接近64%，城鎮常住人口從2000年的4.56億人增長到2020年的9.02億人。我國城鎮化率的迅速增長，大規模的“民工潮”做出了主要貢獻。相對于老一代農民工，新一代農民工融入城鎮的意愿更強烈。2020年新生代農民工占比為49.4%，他們受教育水平較高，更為適應城鎮化的生活，外出就業特征明顯，主要集中在東部地區及大中城市務工。
在農民工的城鎮化模式中，占大多數的城鎮化目的地是家鄉縣城而非務工所在地，可稱之為“就近縣域城鎮化”。從時間來看，在中部農村，近10年來農民工務工邏輯明顯轉變，東部發達地區農村還要早10年以上。據有關數據，2021年底，我國城鎮常住人口為9.1億人，其中1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區常住人口為0.9億人左右。縣城及縣級市城區人口占全國城鎮化常住人口的近30%。顯而易見，以縣城為載體的城鎮化和以大中城市為載體的城鎮化，存在顯著差異。能在大中城市就業和定居的轉移人口主要來源于大中專畢業生，但縣城的城鎮化主要轉移人口是本地農民和農民工。由于大中城市的城鎮化有產業支撐，且人口素質較高，城市配套服務也比較完善，其城市化的質量比較高。以縣城為載體的城鎮化，則很大程度上是公共服務驅動的城鎮化，主要是較好的教育資源，農民工主動或被動在縣城買房。在就業上，多數農民工仍然要到沿?；虼笾谐鞘袆展?，獲得較高收入，老年農民則要在農村務農，實現自主養老。因此，相當部分縣城的城鎮化質量其實并不高，屬于“半城鎮化”或“未完成的城鎮化”。
2020年的《調查報告》并未報告農民工城鎮化的目的地狀況，只報告“進城農民工對所在城市的歸屬感提高”,“城市規模越大，農民工對所在城市的歸屬感越弱，對城市生活的適應難度越大”。這表明農民工很難在大城市體面地定居下來。實地調查發現，即使是發達地區珠三角、長三角，本地農民工如果不是從事高收入的城市白領職業，也難以支撐中心城區的住房及生活成本，而是選擇進入郊區房價較低、生活成本較低的區縣。他們的地位和心理優勢建立在外地農民工身上。相對于外地農民工，東部發達地區農村出身的農民工就業更為體面、更為充分和穩定，大多數參加了城鎮社保、融入城鎮程度高，其身份認同已經轉變為“新市民”，農民的戶籍身份的主要意義是占有農村集體分配的各類權利。
▍農民工的主要利益訴求與政策變革
農民工長期從事中低端的二三產業，具有很強的流動性，形成了和傳統農民、城市居民不一樣的利益訴求。農民工的訴求主要是經濟性、社會性的而不是政治性的，主要訴求是國家賦予平等的非農就業機會及獲得城鎮公共服務的權利，另外作為弱勢群體的農民工還要求獨特的保護性政策。為回應農民工的利益訴求，國家也在不斷調整政策，促使農民工成為平等的經濟社會主體，農民工感受到公平感、獲得感。這使得中國人口大規模流動的同時，政治社會保持長期穩定，構成了中國國家治理經驗的重要部分。流動農民工的利益訴求可分為以下三個方面。
（一）獲得非農就業權利并保障工資權益
和城市居民獲得同樣平等的就業權利是農民工最大的訴求。計劃經濟體制下的傳統城鄉二元體制限制勞動力流動，在就業機會短缺的背景下，地方政府為保障本地戶籍居民的就業機會，不得不限制外來人口流入。隨著經濟快速發展，就業機會供給不斷擴大，國家逐漸破除不合理的勞動力流動限制，勞動力配置制度從計劃走向市場。
當前我國已經形成了統一的勞動力市場，戶籍身份對個體職業與收入影響很弱，農民工的公平感大大增加。近年來，在沿海制造業發達的地區，由于出現了勞動力短缺的情況，私營企業主、地方政府對待外來農民工的態度發生了很大的改變。為了留住外來農民工，發達地區企業主和地方政府報銷來回交通費用，給留在本地過年的員工發放紅包，農民工感受到更多的尊重、承認和支持。
在非農就業中，欠薪問題一直是農民工關注的焦點，容易引發農民工群體性維權事件。國家高度重視農民工工資保障問題。近年來，國家不斷從制度上解決拖欠農民工工資問題。2016年1月，國務院發布《關于全面治理拖欠農民工工資問題的意見》，2019年12月，發布《保障農民工工資條例》。筆者近期在浙江金華婺城區調研，發現從中央到地方把農民工欠薪治理納入了縣域綜合治理體系，正式的法治機制和非正式的調解機制結合起來，以低成本的方式解決企業拖欠農民工工資的問題。
（二）解決平等分享城鎮公共服務的身份問題
新世紀之后，農民工開始從勞動力的轉移向人的城鎮化轉變，國家開始關注農民工在城鎮享受平等的公共服務的問題。這一問題最先由在城鎮長期定居的精英農民工和中層農民工提出來。
國家改革的焦點是改變傳統戶籍制度，主要方向是放寬戶籍準入，統一城鄉戶口登記政策，實行常住人口城鎮化。2014年，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》發布；同年，國家發改委發布《新型城鎮化規劃（2014—2020）》，提出“有序推進農業轉移人口市民化”，逐步使符合條件的農業轉移人口落戶城鎮，逐步解決在城鎮就業居住但未落戶的農業轉移人口享有城鎮公共服務問題。其中焦點是農民工隨遷子女在流入地的教育機會均等化問題，矛盾主要在人口大規模流入的大城市和沿海發達地區。在城鎮義務教育階段學位資源緊缺的條件下，地方政府不得不優先保障本地戶籍人口的需求，多余的學位（往往在城郊地區，被當地農民放棄的學位）才用以滿足包括農民工在內的外來流動人口的需求。在資源絕對短缺的條件下，站在道德高地批評北京、上海等一線大城市沒有一視同仁對待外來流動人口沒有意義。
從調查來看，絕大多數外出農民工并沒有把子女帶到身邊。截至2013年底，全國義務教育階段的隨遷子女一共是1277萬人，占到義務教育學生總數的9.3%。2020年達到了1429.7萬人，增長并不多。外出農民工把子女帶在身邊，會增加生活和教育費用，降低勞動收入，因此大多數農民工并沒有教育機會均等化的權利訴求。其享受城鎮教育公共服務的場所是在家鄉縣城，而這并沒有制度性障礙。在中部地區調查發現，縣域的學位分配政策是：只要進城務工農民在縣城有合法的就業、繳納社保、租房或購買商品房，子女就可以進入當地縣城讀書。在人口大縣，農村中小學生大量涌入造成教育資源緊張，縣城不得不制定更嚴格的教育資源配置辦法。
（三）穩定農村土地制度，保障生計安全
在城鎮社會，市民通過參與城鎮養老、失業等社會保障體系獲得生計安全，這是維護社會穩定的基本條件。以養老為例，國家建立了城鎮職工基本養老保險體系，勞動者按照要求繳費15年以上，就可以享受退休保障。農民工則不同，他們大多數并未參與其中，仍然延續農民的社會保障方式，主要訴求是穩定農業農村相關政策，核心是穩定農村土地權利。
《2015年度人力資源與社會保障事業發展統計公報》顯示，年末參加城鎮職工基本養老保險的農民工人數為5589萬，占當年農民工總規模（27747萬）的20.1%。截至2020年6月底，全國有6375萬農民工參加城鎮職工養老保險，占當年農民工總規模（28560萬）的22.3%，其中東部沿海發達地區的參保比例很高。在中西部地區，調查發現雖然長遠來看參與城鎮職工養老保障的好處很多，地方政府也積極推動農民工參加城鎮職工養老保險，但農民工仍然缺乏意愿。他們的經濟收入不高、就業不穩定，更希望獲得現金收入應對當下日益增長的支出，并不預期通過城鎮社保體系獲得生計安全。2021年，中部一個普通縣城的城鎮職工養老金年繳費標準超過了1萬元，這對于農民工來說過高了。農民工的就業并不穩定，他們更愿意參與更為靈活的、繳費更低的城鄉居民養老保障體系，建筑業的中老年農民工最為明顯。
農民工把生計安全寄托于農村。作為集體經濟組織成員，農民工依法享有集體土地權利。目前農村土地承包和宅基地管理相關法律和政策保障這一權利，并不因人口流動遷移、進城落戶而改變，使得農民工不懼怕失業后的生計安全問題，也不擔心基本的養老保障。農村戶籍對于農民工生計安全具有實質性意義，而城市戶籍則不然。城市戶籍是通過一定的經濟條件如穩定就業就可以獲得的，也可以退出，然而農村戶籍是獨特的，退出后就再沒有了。
▍當代農民工面臨的獨特問題
總體上，改革開放以來，我國圍繞農民工形成了比較成熟的法律和政策體系，解決了快速發展條件下農民工有序融入城鎮的問題。當前農民工所面臨的問題，既有全球進入動蕩變革期，農民工面臨的大規模失業風險加劇問題，又有地方性的政策執行問題。
（一）新生代農民工陷入過快城鎮化帶來的“透支”困境
過去10多年，中西部的縣域城鎮化率上升得特別快。在調研的中部地區典型縣城，最近十年各地縣域城鎮化率每年增長1個百分點以上。在人口大縣，因農民工涌入縣城購房，房地產開發十分繁榮，縣城平均房價在3000~5000元/平方米，一套100平方米左右的商品房至少要花費農民工家庭7~10年的務工收入。
進城加速和地方政府積極的城鎮化政策有關。為了把商品房賣出去，政府設法把縣域優質學位和商品房綁定，形成了典型的“教育新城”開發模式，本質是希望進城購房農民工支付新城開發成本。農民工進城購房，一般需要銀行提供抵押貸款，數量從十多萬元到三五十萬元。和進城購房同時發生的新生代農民工購車，農民工又要負債數萬元到十多萬元。債務的不斷增加成為近十多年來新生代農民工區別于老一代農民工最重要的特征之一。
在負債透支困境下，縣城生活的新生代農民工的生計更加脆弱了。或者說，他們小康的經濟基礎并不牢靠，這是歷史上不曾面臨的新問題。在2008年，失業的農民工心理不慌，而2020年新冠疫情背景下，失業的農民工是很慌張和焦慮的，他們負債幾十萬元，已經回不到原來的生活方式，已然無處可退。他們對周期性的經濟危機帶來的失業愈發敏感，造成他們的社會安全感、公平感降低。
（二）老一代農民工的勞動權利遭遇新型的制度排斥
2022年初，全國多地發布建筑業超齡農民工“清退令”。在政府看來，“清退令”初衷是好的，即保護超齡農民工的安全。問題在于，以風險最小化為初衷的“超齡”農民工“清退令”遵循的是官僚主義邏輯，而不是民生保障的邏輯，不僅影響建筑業勞動力供給，而且侵害了老年農民工的勞動權利。《調查報告》顯示，50歲以上農民工所占比重為26.4%，主要從事建筑業。建筑業農民工中，即使60歲以上的老年農民工只占10%，也超過500萬人。由于建筑業難以補充年輕農民工，這一規模未來還會進一步增加。他們有勞動能力，有務工訴求，一直活躍在建筑工地上，被強制清退降低了農民家庭收入，也對農民工積蓄養老資金不利。
勞動力市場中弱勢的老年農民工的勞動權利保護問題，背后是國家不再容許農民工大量從事非正規就業的事實。在城鎮正規就業市場，普通勞動者超過60歲（女性超過55歲）即視為“超齡”，按規定要“退休”。然而，建筑業農民工（相對于建筑業的少數管理者）是典型的非正規就業群體，在農民工的概念里，只要身體條件允許，就不存在“超齡”退休問題。農民工年老了，他們還有意愿勞動，他們最需要的是勞動權利和勞動便利。一個公正的政府不應當在他們年老時用行政強制的方式“清退”他們，而是應當在工傷保險、安全培訓、安全監管、欠薪治理等方面給予更多、更人性化的支持。這不僅有利于實現社會的公平正義，而且有利于在風險防范與勞動權益保障之間保持平衡。
（三）“三農”政策的城鎮化思維損害農民工的村莊退路
從宏觀上來講，城鎮化是不可逆的。而從單個農民工的角度，城鎮化是可逆的，需要國家設計可逆城鎮化的制度安排。從目前總體的制度安排來看，我國城鎮化道路是可進可退的，然而從實踐來看，農民工可進可退的城鎮化道路可能被人為阻斷，造成嚴重的社會穩定問題。
最為典型的例子是2020年山東省的合村并居，本質上是行政推動的“農民上樓”運動。從長期調查來看，農民上樓運動的效果并不是振興農村、富裕農民，而是劣質城鎮化。盡管農民家庭日益依賴非農收入，然而農業農村對于他們依然是很重要的。在農民家庭分工中，年輕勞動力外出務工，而老年勞動力則主要從事農業，他們需要與其收入、就業方式匹配的居住方式。當下中國發展進入高風險時期，新冠疫情疊加全球動蕩正在持續造成大規模農民工失業。在快速城鎮化背景下，農民工面對失業變得日益脆弱，如果此時返鄉的退路又被中斷，政府很難有能力兜底，那么千萬失業又失地的農民一定會成為政治動蕩的社會基礎，這是中國現代化之殤。
與合村并居政策一樣，還有一些限制性的農村政策，使得農戶面臨和上樓同樣的困境。比如，在過去幾年一些地區的易地扶貧搬遷政策執行過程中，政府簡單地認為把貧困戶搬入城鎮就能解決貧困問題，實際上帶來了貧困人口的空間平移，給貧困人口帶來更嚴重的生計問題。當前農民工成功融入城鎮的主要制約是農民工的就業層次，宏觀上又和我國產業結構相關，和農民集中居住的程度和方式無關，需要國家和地方政府遏制激進城鎮化的沖動。
