? 溫麗玉(Veerle Nouwens)
英國皇家聯合軍種研究所
? 慧諾(譯) | 文化縱橫新媒體部
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【導讀】中國神州十三號航天員經歷6個月太空“出差”，將于近期返回地球。近年來中國在太空領域的快速發展，已引起美歐高度注意。近期，歷史悠久、英國領先的國防和安全智庫——英國皇家聯合軍種研究所出爐一份重磅研報《在全球公域應對中國的跨大西洋方案——美歐海洋和太空政策的趨同與分歧》，就把中國作為唯一對手，敦促美歐擱置爭議、精誠合作，在水上和空中遏制中國，以鞏固美歐領先地位和自身利益。
這一研報，其實是太空競爭愈演愈烈的一個縮影。近年來，從成立太空軍，到提出新版登月計劃，再到最新財政預算為NASA撥260億美元、計劃2040年送人上火星，美國在太空領域屢出“大手筆”；歐洲也在調整太空戰略，一方面自主制定《歐洲空間計劃》，另一方面也逐漸轉變與中國合作的態度。以至于外媒直呼，全球“太空競賽”又回來了。
本研報詳細分析中、美、歐在太空領域的行動框架。目前，《外空條約》是太空治理的主要國際法依據，但這一條約，已難以應對頻譜及軌道占用、太空垃圾、軍民兩用武器等新問題。盡管中、美、歐盟、英國都曾提出新方案，但因各自掣肘而尚未達成一致。
報告認為，在太空領域建立跨大西洋聯盟，十分必要且可行。美歐都認可太空領域存在所謂“中國威脅”，那就必須克服內部分化和競爭，聯合起來應對中國。目前，北約內部已將太空認定為新的軍事行動領域，將涉及太空的進攻納入共同防御條約。作者強調，太空先行者將占據巨大優勢，中國已認清這一現實，大西洋兩岸是時候采取行動了。
本文節選自英國皇家聯合軍種研究所2022年3月研究報告的太空政策部分，由文化縱橫新媒體編譯首發。文章基于美歐立場，不乏負面觀點，僅供廣大讀者參考。
在全球公域應對中國的跨大西洋方案
美歐太空政策趨同與分歧
▍引言
隨著中西緊張局勢加劇，潛在領域的政策合作與競爭，受到各國政府、議會、媒體、智庫和公民的密切關注。其中值得注意的是 全球公域 （global commons） 的治理：在全球海洋和外太空領域，當前國際通行的治理框架，目的在于確保任何國家都無法對全球公域內的資源提出主權要求 。
西方認為，這一國際規則體系，是各國得以“開放和不受阻礙地”進入全球公域的基礎，但卻受到中國挑戰。隨著中國成為世界第二大經濟體，中國對全球公域的影響逐步加強，這在海洋和太空領域很明顯。中國基于其國力推動商業和軍事利益，雖然中國并非唯一這樣做的玩家，但“其戰略目標可能與現行國際法相悖”。
此外，在海洋和外太空領域，還存在大量國際法的“灰色地帶”。在這里，參與者和資產很難被明確識別——不能明確國家邊界，也不能輕易地判斷其功能是屬于民用，還是屬于軍用。西方認為，中國越來越多地使用“灰色地帶”戰術。目前，西方爭論的焦點在于，中國是不是正利用其不斷增長的實力，來把持、改革或取代現行的全球公域治理的國際法和制度規范。
對于全球公域里日益增長的中國角色，美國始終深感憂慮，現在歐洲也逐漸擔心起來。雖然美國對中國的擔憂更大，但歐盟對中國的定位更加多面：從談判伙伴到經濟對手。英國則將中國稱為“系統性”競爭對手。其他歐盟成員國和歐洲非歐盟國也更加公開地批評中國的行動。就此而言，跨大西洋國家存在一定程度的趨同。北約（NATO）的一些聲明強調，中國正在成為北約必須應對的挑戰。不過，關于海洋和外太空治理的跨大西洋合作遠比想象的更為復雜。
這份“白廳報告”（Whitehall Report）是“跨大西洋中國對話項目”的組成部分，旨在探討歐美在全球公域的合作機會與挑戰、中國在相關領域的影響力，以及歐美的應對之策。首先，本報告定義了“全球公域”，并探究了現行的規則體系。其次，分析了中、美、歐在全球公域中的互動框架，并證實歐美對中國的憂慮正逐漸上升。此外，由于歐洲內部復雜的決策機制，本報告還專門討論了歐盟內不同機構、相關組織、歐盟成員國，以及非歐盟的歐洲國家在該議題上的不同立場和戰略。最后，就“全球公域”治理的跨大西洋合作提出總結和建議。
(本報告封面)
▍ “全球公域”與外太空治理的現行規則
聯合國將全球公域定義為“不屬于任何一個特定國家管轄、所有國家都可以使用的資源領域”。根據現行國際法，有四個全球公域：公海、大氣層、外太空，以及南極洲。然而，“全球公域”的概念是可以改變的。它取決于全球對特定資源或領域的態度、技術變化、稀缺性和公平獲取。例如，一些專家會用“網絡空間”取代南極洲作為第四個全球公域。
全球公域的管理涉及復雜的過程，需要平衡所有利益相關者的權利和責任。現實中，非國家主體也能進入和使用這些資源領域，例如國際組織、公司和個人。因此，對于這些空間的治理，需要真正能使“所有人”都遵守的共同規則和規范。相關規范需要平衡不同行為主體的利益和立場，可大致歸納出三條基本原則：第一，應該優先保障出于商業或軍事原因對這些領域的“準入”。第二，應該避免保護公域的“條件”被過度使用。第三，應該在開發和保護之間取得平衡，以維護公域中潛在全球資源的可持續性利用。
現在已有一些全球性的條約和公約，來管理全球公域。不過，盡管《聯合國海洋法公約》 （UNCLOS） 和《外空條約》 （Outer Space Treaty，OST） 等國際法律框架已被廣泛采用，但對其解釋的分歧，仍然存在。 此外，新技術的出現，降低了各國掌握進攻性能力的門檻，以至于民用和軍用的區別變得模糊，各國在外太空獲取和利用新資源的能力隨之提高。這種情況下，某些國際規范和規則也許不再適用。
一直以來，海洋領域比外層空間的治理和規范建立得更好。大氣空間 （或者說各國領空） 的終點和外層空間的起點的定義是有爭議的，并且沒有編入《外空條約》等國際協定。 當前，國際航空聯合會 （Fédération Aéronautique Internationale，FAI） 和其他機構一般使用“卡門線” （高于海平面100千米） 來確定和記錄何時實現了航天飛行。然而，美國國家航空航天局和美國軍方認為，外層空間始于海拔80.5千米左右 （或卡門線下19千米） 處。隨著航空航天活動的增加，不同的認定標準，可能會造成復雜的困境，因為航天器的發射和著陸，以及它們的往返軌道，都可能途經潛在的“外國領空”。 雖然國際法中尚未對“外層空間”提出 明確定義，但各國參考的核心治理框架，依然是《外空條約》。
《外空條約》規定，各國不能對外層空間的任何部分提出主權要求，而且不能通過在地球軌道或外層空間部署核武器或其他大規模殺傷性武器（WMDs），來實現該公域的軍事化。但是，隨著 民用和軍用技術應用的增加，外層空間的安全化、武器化和軍事化的界限變得模糊。該 《條約》的效用也受到越來越多的質疑 ，而各國現在可以利用難以歸咎于某個行為者的軍民兩用裝置，來擾亂和削弱其他國家的能力。 例如，機器人衛星可以通過交會或接近，進而操縱其他衛星； 各類地基武器也被研發出來，能夠使在軌衛星“失明”。 這些新趨勢給在太空作業的國家帶來了戰略挑戰。當前的討論已不局限在“空間核武器”等具體問題， 而是圍繞太空進攻和防御能力的構成體系來展開。
該《條約》并沒有預見到衛星所有者的增長、衛星和通信頻率的管理、空間碎片的積累、“空間網絡戰”以及這些變化對外層空間活動構成的威脅。《條約》也沒有預見到各主體為了國家和商業利益進行太空探索的驚人程度，因此也沒有界定具體的空間資源探索和利用規則。對空間的不平等使用，對國家結果有直接影響，因為獲得新資源的國家將獲得巨大的競爭優勢。
此外，以衛星發射為代表的外太空商業活動的增加，導致特定國家的私營部門及其幕后支持者，在規范和標準制定上發揮了主導作用。管理日益增長的外太空活動，屬于國際電信聯盟（ITU）空間服務部的任務，該部門負責協調空間系統和地球基站，并記錄工作程序。然而，針對日益增長的空間碎片問題，尚未出現一個具有普遍約束力的協議——現有《外空條約》缺乏空間碎片減緩規則，而沒有直接立法的國家，只能試著解釋現有規定。因此，運營商往往采取“方便旗”（flag of convenience）方法，繞過本國法律，以換取其他國家較松的監管制度。
與外空治理有關的其他框架，還包括1984年《關于各國在月球和其他天體上活動的協定》（Agreement Governing the Activities of States on the Moon and Other Celestial Bodies，簡稱“月球協定”）。月球協定將月球描述為“人類共同遺產”，并呼吁建立一個國際制度來管理月球資源的開發。目前，《外空條約》已經被110個國家批準，包括中國、美國和英國，但月球協定只有18個國家接受。中國和美國都沒有簽署或批準《月球協定》，人們由此懷疑該協定在國際治理中到底有何作用。例如，與《聯合國海洋法公約》的情況一樣，美國也擔心《月球協定》會限制其主權和行動自由。
▍中美歐的太空治理互動
在制定外太空規范時，美國、中國、英國和歐盟都曾試圖提出自己的國際治理框架。這些倡議，有的獨立于聯合國機構，有的也通過聯合國機構提出，取得了不同成果。2008年和2014年，中國曾和俄羅斯一起就太空治理問題，在聯合國框架內提交相關議案，但都沒有通過。此外，外界對于中國愿不愿意在外太空限制其自身行為，一直有爭論。例如，美國拒絕中國提案的一個原因是，該方案“缺乏核查機制”，不能管理中國和俄羅斯一直在開發的地基反衛星武器，也沒有限制兩國可用于進攻的反衛星武器的數量。西方認為，缺乏相關限制，可能會掩蓋那些軍民兩用的裝置或能力，同時也沒有解決方案來處理因這些武器而產生的空間碎片。
歐盟曾試圖在聯合國推動《外空國際行為守則》（International Code of Conduct for Outer Space），但也沒有成功。該守則并不是通過聯合國渠道制定的，因此也缺乏聯合國成員的支持。美國曾在不同階段對該方案表示反對，因為這可能嚴重限制美國在外太空的軍事和情報活動。
相反，2021年，英國成功地在聯合國大會通過一項決議。該決議旨在分享“如何以包容的方式進一步發展負責任的太空行為規范”的想法，并希望基于這些想法推動正式討論，最終達成近似法律約束性的文書。雖然這項決議得到美國支持，但中國投了反對票，印度投了棄權票，因為它未能提出具有法律約束力的解決方案。
2021年，美國在聯合國框架外起草《阿爾忒彌斯協定》（Artemis Accords），提出“安全、和平和繁榮的未來太空原則”。它尋求“促進多邊努力，進一步發展適用于空間資源開采和利用的國際慣例和規則”。迄今為止，共有15國簽署該協議，包括4個歐洲國家。該協議的目的，是維護《外空條約》中的現有規范和規則，并強化聯合國相關治理結構中的部分內容，如聯合國和平利用外層空間委員會（UN Committee on the Peaceful Uses of Outer Space，UNCOPUOS）提出的《空間碎片減緩準則》（Space Debris Mitigation Guidelines）。
有分析家指出，《阿爾忒彌斯協定》試圖通過“為希望與美國合作的公共和私人伙伴確立高標準起點”，來構建一個“以美國為中心的外空善治的法律制度和系統”，進而贏得領導地位。事實上，通過將該協定置于《外空條約》的泛化話語和規則體系中，美國“試圖將這一協定轉化為習慣的國際法，不僅約束締約方，而且約束非締約方在外太空的行為”，從而落實并發展《外空條約》和其中廣泛的原則。
相比約束海洋公域，實現跨大西洋的外太空行為規范合作協議，更加困難。這可能是因為，在此前《外空條約》下，那些防止大規模殺傷性武器的規范議程，已經過時。
新的現實是：各國從外太空探索和利用中，能獲得豐厚的技術、財政和戰略回報。
雖然在理論上，歐洲和美國利益相對一致，但在實踐中，雙方存在著重大分歧。這些分歧包括：歐洲關切戰略自主權，柏林有意強化歐洲航天局 （European Space Agency，ESA） ，以及，歐洲反對美國《阿爾忒彌斯協定》允許國家占有太空自然資源開發，或在其行動區域周圍指定“安全區”。
無論如何，歐美都必須在外太空的管理上找到一致意見，因為大西洋兩岸都忌憚中國的外太空活動及其不斷增長的外太空能力。雖然美國比歐盟更早地表達了這些關切，但后者也在嘗試展現更多話語權。
總的來說，歐盟對所謂的“中國修正主義”表達了越來越多的擔憂。2019年，歐盟的戰略報告指出，雖然中國“要求改革全球治理，讓新興經濟體有更多的參與和決策權”的主張應該被承認，但“中國不大愿意接受隨著其作用增加而產生的責任，以及新的問責制度”。該報告還指出，以犧牲其他國家為代價，有選擇地維護規范，只會削弱整個體系。目前歐洲的普遍看法是，“中國是一股修正主義的力量，但還不是積極的秩序破壞者”，這也意味著雙方在全球治理上的合作大門，依然敞開。事實上，在某些問題上，中歐雙方的立場，似乎比美歐之間更加一致。
▍ “戰略自主”還是“繼續騎墻”？歐洲太空戰略將如何抉擇
2016年，歐洲發布了最新的太空戰略，其中列舉了參與外太空的各種歐洲行為主體，包括ESA等機構、歐盟委員會和個別歐洲國家。作為歐盟分裂的一個典型例子，ESA是多邊性質的，但不受歐盟管理，并且只參與有限的歐盟項目。因此，歐盟成員國基本上都只根據自身國家利益，選擇性地參與不同的太空計劃。從2021年起，前身為歐洲全球導航衛星系統局（GNSS）的歐盟盟航天計劃局 （EUSPA） ，被賦予更廣泛的任務。 該機構將監督歐盟的太空活動和國際合作，而歐空局則會繼續專注于技術問題。與此同時，這也讓人們擔憂，這兩個機構之間可能出現重復工作。
此前，歐洲的太空政策往往側重于尋求和其他國家合作，以及通過共享太空，來緩解氣候變化等全球挑戰。但是，2016年戰略更加強調加大歐洲的創新和研發、簡化投資機會，以及形成一個有吸引力的監管和商業生態系統，從而提升歐洲的內部競爭力。該戰略還強調，在太空領域，民用、商業和國防利益本質上是互相交織的，這些利益的運營，都需要一個安全的環境，以避免受到無線電頻譜準入、空間碎片、網絡攻擊和太空天氣等威脅的影響。
為了確保歐盟及其成員國在太空的自主權，該戰略認為，整個歐洲需要進行大范圍協作——不僅要促進歐盟、相關機構和成員國之間的協調，還要推動民用、商業和國防者的配合。2021年，通過啟動全面的“歐洲空間計劃”（European Space Programme），歐洲已經采取一系列的具體行動。此外，2021年的《歐盟戰略展望報告》 （EU Strategic? Foresight Report）更進一步，不僅肯定了全面計劃的必要性，而且點名中國在太空領域競爭取得的比較優勢，例如先進的太空計劃和能力、空間發射場等方面。
歐盟認為，當前戰略形勢對歐洲和跨大西洋安全構成挑戰，與中國在外太空研究方面的合作，可能是“有代價的”。有報告指出，中國快速推進北斗衛星系統，并計劃使用與歐洲的伽利略系統相同的信號頻率，這可能限制歐洲政府和軍隊對該頻段的使用。這也印證了美國對歐盟“不要向中國提供敏感技術”的警告。此外，中國在2017年首次公開宣布反衛星試驗，導致歐盟和中國在太空合作方面的信任漸漸破裂。目前，在與中國開展宇航員培訓等合作的問題上，歐盟的立場已逐漸與美國趨向一致。
中歐太空合作，是在歐洲對華科技領域的接觸戰略下發生的，但中國太空領域的觸角并不局限在歐洲。《中國的航天》白皮書指出，2011年至2016年，中國與29個國家簽署了43項空間合作協議或諒解備忘錄，并與歐空局、法國、意大利、英國、德國、荷蘭、比利時和美國開展了雙邊合作。事到如今，伴隨“中國威脅論”的地緣政治話語轉變，跨大西洋共同體也自然有理由，把與中國的太空合作排除在優先事項之外。
然而，在2021年4月最新的歐洲太空計劃公布前，法國還是宣布，它將繼續致力于在太空探索領域與中國合作。最近的消息表明，ESA和法國依然與中俄在一些太空合作領域進行交流和探索，例如，到2036年建立月球基地，以提供在外太空探索和開發的戰略優勢和經濟優勢。但是，其他歐洲國家和歐盟會不會真的允許這種情況發生，還有待觀察。
當然，歐盟已明確表示，它需要自己提出一個協調和全面的歐洲空間計劃，以促進其內部創新發展，并以“太空中的聯合歐洲”（United Europe in Space），作為太空競爭的主要參與者。美國對歐洲這種轉變早有預判，并曾在2003年反對歐洲建立獨立的伽利略衛星定位系統，認為這是其全球定位系統（GPS）的潛在對手。ESA的負責人最近還指出，埃隆·馬斯克等人正在新的太空經濟中排擠歐洲公司，從而主導衛星系統領域的標準制定。在太空領域，歐洲公司和ESA，與中美兩國的確存在明顯競爭關系。與主要競爭對手開展合作其實無可厚非，但歐洲如何平衡現有的多主體格局，的確面臨復雜的挑戰。
事實上，美國對外太空的全球公域治理，以及相關資源的探索、開發和利用，始終存在復雜的立場和觀點。美國雖然一向接受使用“全球公域”這一概念來描述外太空，但奧巴馬政府還是在2015年頒布《空間資源探索和利用法》（Space Resource Exploration and Utilization Act）來保護美國的國家利益。此外，該法案還試圖捍衛美國私營企業在外太空資源開采方面的投資和產權。而特朗普政府曾直接表示，美國不認為外太空是全球公域。特朗普創建了美國太空部隊，以緩解美國在該領域可能面臨的挑戰。《阿耳特彌斯協議》也是美國太空戰略的另一重要成分，用以在外太空建立屬于美國自己的規范性框架。如前所述，雖然有傳言說法國有意加入該協議，但整個歐洲和世界上其他國家對該協議的支持微乎其微。
這并不意味著，在外太空及其治理上，完全無法實現跨大西洋合作。事實上，很多項目正取得實質性進展。例如，在聯合國框架下，歐洲國家和美國支持了英國領導的關于“推進外空行為規范”的決議。NASA和ESA之間，歐美太空領域的政商之間，始終保持穩定合作。此外，在2019年，北約通過了一項新的太空政策，宣布空間也是其軍事行動的領域，并于2020年在德國的盟軍空軍司令部建立北約空間中心。2021年，北約更是進一步承認，對盟國空間的攻擊、來自空間的攻擊或在空間內的攻擊，都可能觸發其共同安保條約。
規范性分歧和經濟競爭的存在，不容忽視，這也使得跨大西洋合作的情況總是非常復雜。但總體而言，美歐還是能夠在太空領域“一致對外”，未來雙方將共同探索，如何有效地應對中國挑戰。
▍ 結論
全球公域的規范和治理環境非常龐雜，僅外太空領域就包含了一系列廣泛的問題。由于太空行為的規范開始涉及越來越多的經濟利益，如太空采礦，情況變得更加復雜。在中西方競爭加劇的背景下，跨大西洋共同體尋求太空治理領域的戰略趨同，并非“空穴來風”。畢竟，歐洲國家、歐盟和美國都在談論著一個基于規則的自由國際秩序。
然而，在全球公域治理的結構性和規范性方面，歐洲和美國的參與和結盟方式有很大不同。雖然兩方都公開表達了對中國在公海和外層空間的行動和野心的擔憂，但對于中國“改寫全球規則”的程度，看法不一。此外，一些現實的障礙，也阻擋著美歐真正實現“一致對外”：四分五裂的歐盟體制，不足以管理其成員國，例如，ESA影響力的局限性、ESA與EUSPA的潛在職能重復等；在歐洲成員國的對華戰略中，各國的國家利益依然是首要的，而不同國家對“中國威脅”存在不同看法；各成員國，以及歐盟層面都在探索對華合作的巨大商業利益；美歐在外太空存在規范性差異，以及實質性的經濟競爭。
歐洲和美國接受了相同的太空治理制度框架，但在具體行為規范上，有著巨大分歧。在聯合國框架下，美國曾組織歐盟單方面制定外太空行為規范，使之成為決議，又在近期決定建立獨立于聯合國的《阿爾忒彌斯協定》，但只招募到4個歐洲國家參加。這些都突出表明，無論是誰，目前想要制定一個共同規范來治理外太空，仍然是遙不可及的目標。此外，歐洲與中國的經濟關系非常復雜，歐洲認為美國是一個經濟競爭對手，美國認為空間不是一個全球公域，這些立場差異也進一步削弱了迅速建立起有效的跨大西洋聯盟的任何機會。
但是，各類跡象也昭示著合作希望。如今，對于對抗中國、“灰色地帶”威脅和外太空作為軍事行動領域等問題，北約內部的討論已形成實質性的進展和成果。同樣，跨大西洋伙伴還可以通過其他新型或小型的集團，開展定向合作，例如在印度-太平洋框架下探討共同的戰略利益。在太空等新型戰略領域，先行者注定會擁有巨大優勢，因為他們能夠制定規范和標準。顯然，中國已認清這一現實。現在是大西洋兩岸采取行動的時候了。
本文為英國皇家聯合軍種研究所報告，原題為《在全球公域應對中國的跨大西洋方案——美歐海洋和太空政策趨同與分歧》，由文化縱橫新媒體編譯發布，僅代表作者觀點。 篇幅有限，譯文只摘錄了太空治理的相關內容。歡迎迎個人分享，媒體轉載請聯系本公眾號。
