酈菁

從2014年10月以來(lái)，一場(chǎng)前所未有的智庫(kù)建設(shè)高調(diào)展開(kāi)。2015年初，中央正式出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見(jiàn)》。緊隨其后，各類(lèi)政府內(nèi)外，特別是大學(xué)內(nèi)部的研究力量和準(zhǔn)研究機(jī)構(gòu)，紛紛以智庫(kù)的名目重組，以便在財(cái)政支持的政策研究體系中分一杯羹。與此同時(shí)，各路媒體和民間機(jī)構(gòu)雖也加入了智庫(kù)建設(shè)運(yùn)動(dòng)，但在影響和資源上無(wú)法擬論，而少數(shù)聲音略大的亦有千絲萬(wàn)縷的官方背景。然而，在這大約一年半左右的時(shí)間里，在巨量的財(cái)政投入之后，想象中百花齊放、異說(shuō)競(jìng)起的局面并沒(méi)有出現(xiàn)。無(wú)怪乎鄭永年對(duì)于中國(guó)政策研究的尖刻批評(píng)一經(jīng)刊出，就激起了學(xué)界內(nèi)外激烈的爭(zhēng)論。那么，智庫(kù)建設(shè)運(yùn)動(dòng)到底出了什么問(wèn)題？還是中國(guó)當(dāng)代政策研究體系總體結(jié)構(gòu)和制度的痼疾？另一方面，政策研究的母領(lǐng)域——社會(huì)科學(xué)——是否已陳陳相因，亟待變革？問(wèn)題到底是知識(shí)的缺失，還是價(jià)值的缺失？

政策研究的政治根源

從智庫(kù)問(wèn)題開(kāi)始討論，必然先要考察這一舶來(lái)品的制度基礎(chǔ)和美國(guó)經(jīng)驗(yàn)。實(shí)際上，智庫(kù)作為一種政策研究的組織方式，正是在美國(guó)特殊的權(quán)力結(jié)構(gòu)和制度安排中生長(zhǎng)出來(lái)的，并且抓住了二戰(zhàn)前后對(duì)新型研究的需求、60年代社會(huì)政策擴(kuò)張和70年代保守主義重新興起等政治機(jī)會(huì)，得以成為美國(guó)政治制度中不可或缺的一個(gè)部門(mén)。而從比較的視野來(lái)看，智庫(kù)既不是公共政策研究場(chǎng)域中必不可少的參與者，也并不必然要采用美國(guó)的組織方式，且本身的歷史也沒(méi)有想象中那么長(zhǎng)。智庫(kù)沒(méi)有發(fā)揮核心作用，或無(wú)法恰逢其時(shí)地供給政策知識(shí)，并不代表政策研究體系總體的失敗。而政策研究的效能如何，最終還要取決于研究制度與權(quán)力結(jié)構(gòu)的相契，以及是否有足夠多的機(jī)會(huì)窗口（windows of opportunity）和進(jìn)入點(diǎn)（access point）。

先以美國(guó)為例。智庫(kù)是美國(guó)政治制度的一大發(fā)明。概而言之，智庫(kù)的誕生首先得益于美國(guó)獨(dú)特的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)。美國(guó)民眾天然就對(duì)“國(guó)家”這一權(quán)力中心不甚信任，而早熟的民主制更是造就了所謂的“黨派分贓制度”，使得美國(guó)很晚才形成職業(yè)官僚體系，且專業(yè)化程度和法國(guó)、日本等國(guó)家不能相提并論，因而常有“弱國(guó)家”一說(shuō)。至今，美國(guó)的聯(lián)邦層面還有很多非職業(yè)官僚，特別是總統(tǒng)的班底。因此，國(guó)家內(nèi)部的研究力量是不足的。在政黨層面，由于黨內(nèi)初選制度的存在造成候選人中心制，以及本身組織的相對(duì)松散，民主黨和共和黨也無(wú)法建立專門(mén)的政策研究機(jī)構(gòu)。這些特征使得獨(dú)立于國(guó)家和政黨之外的政策研究組織——即智庫(kù)——有了很大的生長(zhǎng)空間。

此外，由于權(quán)力制衡的政治思想和制度安排，美國(guó)的立法過(guò)程也比世界上任何一個(gè)政治體都要來(lái)的冗長(zhǎng)復(fù)雜。一個(gè)草案要最終變成法案，必須先提交兩院分別審議、修改和投票，還要相互審閱，進(jìn)行漫長(zhǎng)的政治協(xié)商和妥協(xié)。60年代之后，立法環(huán)節(jié)不減反增，比如國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（CBO）就是新設(shè)機(jī)構(gòu)之一。這一復(fù)雜冗長(zhǎng)、權(quán)力高度分散制衡的立法過(guò)程有一個(gè)重要的政治后果，即造成了多個(gè)“進(jìn)入點(diǎn)”（access point）和“否決點(diǎn)”（veto point）。這給社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)運(yùn)動(dòng)、工會(huì)組織、各類(lèi)游說(shuō)公司，特別是智庫(kù)提供了相當(dāng)?shù)恼慰臻g。包括智庫(kù)在內(nèi)的各類(lèi)組織完全可以依靠相對(duì)較少的預(yù)算和政治資源作為“杠桿”，通過(guò)一兩個(gè)節(jié)點(diǎn)或少數(shù)幾個(gè)政治精英來(lái)進(jìn)入政策過(guò)程或阻礙特定法案。這和法國(guó)、日本和中國(guó)等政策制定過(guò)程相對(duì)比較封閉、政策理念主要在政治精英網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部形成和流通的局面相當(dāng)不同。

最后，由于美國(guó)從19世紀(jì)末謝爾曼法案開(kāi)始實(shí)施反壟斷政策，企業(yè)之間的政治協(xié)商和集體行動(dòng)本來(lái)就比歐洲要少的多。例如在德國(guó)這樣的法團(tuán)主義國(guó)家，特定行業(yè)都有統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)會(huì)（peak association）來(lái)代表其政治經(jīng)濟(jì)利益，在各類(lèi)政策委員會(huì)中也有集中的代表。而美國(guó)的企業(yè)從來(lái)沒(méi)有統(tǒng)一的聲音，而是各自獨(dú)立從事游說(shuō)活動(dòng)。這也促使各類(lèi)企業(yè)轉(zhuǎn)而支持各類(lèi)智庫(kù)來(lái)推動(dòng)和宣傳他們自己的政策主張，而不是通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)進(jìn)行政策研究或游說(shuō)。

相比之下，大多數(shù)成熟政治體的權(quán)力結(jié)構(gòu)、立法程序與政治協(xié)商的方式與美國(guó)不盡相同，毋寧說(shuō)，美國(guó)國(guó)家容易被社會(huì)力量滲透的局面，也許是一個(gè)特例。像法國(guó)和日本這樣官僚系統(tǒng)制度化程度高和政治精英網(wǎng)絡(luò)相對(duì)封閉的國(guó)家，智庫(kù)起的作用其實(shí)并不大，研究質(zhì)量和政治影響也很難一概而論。由于歷史上官僚的高素質(zhì)和專業(yè)化，官僚系統(tǒng)內(nèi)部承擔(dān)了大量的政策研究工作，很少會(huì)像美國(guó)那樣外包研究任務(wù)或依靠外腦。比如在日本，至少在90年代行政改革之前，官僚系統(tǒng)只招募精英大學(xué)的頂尖畢業(yè)生。且各部門(mén)都有研究調(diào)查的傳統(tǒng)，定期要業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)或去國(guó)外培訓(xùn)，尤以通產(chǎn)省等核心經(jīng)濟(jì)部門(mén)為盛。20世紀(jì)60年代日本經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)開(kāi)始進(jìn)入高速期，背后并不是依靠智庫(kù)和強(qiáng)大的外部專家，而是官僚本身的研究力量。當(dāng)時(shí)，經(jīng)濟(jì)官僚甚至創(chuàng)建了一個(gè)新學(xué)派，即所謂的“官?gòu)d經(jīng)濟(jì)學(xué)”。而同時(shí)期日本的經(jīng)濟(jì)學(xué)界基本對(duì)政策沒(méi)有影響，研究也以馬克思主義理論為主。此外在德國(guó)，政黨專屬的研究機(jī)構(gòu)是相當(dāng)制度化的，政黨為其提供資金，研究質(zhì)量也很高，美國(guó)式獨(dú)立智庫(kù)發(fā)展的空間相對(duì)也小。當(dāng)然，20世紀(jì)90年代以來(lái)，日本和歐洲主要國(guó)家也出現(xiàn)了智庫(kù)建設(shè)的小熱潮，但政治影響和運(yùn)作模式與美國(guó)智庫(kù)差異甚大。這一變化，顯然也和美國(guó)政治影響的提升以及新自由主義范式的擴(kuò)張有關(guān)。

這充分說(shuō)明，政策研究的制度安排，包括研究力量是建構(gòu)在政府內(nèi)部還是外部，研究者具有怎樣的訓(xùn)練和才具，提供怎樣的研究和政策話語(yǔ)，很大程度是由政治過(guò)程本身決定的。拋開(kāi)政治情境來(lái)看智庫(kù)及其他研究機(jī)構(gòu)的質(zhì)量和政治影響，無(wú)異于緣木求魚(yú)。當(dāng)然，這只是硬幣的一面。從另一面來(lái)看，政策研究一旦相對(duì)制度化，其內(nèi)部的病癥、偏頗和怪象，亦會(huì)反過(guò)來(lái)型塑公共政策的理念和技術(shù)，最終影響現(xiàn)實(shí)利益的分配。再以美國(guó)為例。20世紀(jì)70年代之后，美國(guó)智庫(kù)在資金來(lái)源和研究方式等方面發(fā)生了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。由于私人資本的大規(guī)模介入和保守主義力量的支持，智庫(kù)日益淪為資本意識(shí)形態(tài)的傳聲筒，概念販?zhǔn)酆兔襟w文宣代替了實(shí)證研究，且從參與政策形成的前期研究轉(zhuǎn)為后期的利益分配和國(guó)會(huì)辯論并協(xié)商的階段。這些結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型當(dāng)然是美國(guó)政治變遷的鏡像，但反過(guò)來(lái)又深刻影響了具體政策的范式和分配結(jié)果，與80年代后保守主義占據(jù)主導(dǎo)，社會(huì)政策全面衰落和貧富差距進(jìn)一步彰顯關(guān)系莫大。還有一個(gè)以色列的例子。在20世紀(jì)50年代，以色列的外交政策研究主要依靠阿拉伯裔的情報(bào)人員，對(duì)于實(shí)際政治中的關(guān)節(jié)和情況相對(duì)了解。但此后因強(qiáng)調(diào)國(guó)家建構(gòu)和中東局勢(shì)的改變，政府轉(zhuǎn)而依靠大學(xué)內(nèi)部從事“東方學(xué)”的智庫(kù)，其中最重要的就是特拉維夫大學(xué)的夏洛學(xué)院。東方學(xué)學(xué)者慣于從文本分析中揣測(cè)推究“真實(shí)”的動(dòng)機(jī)，但對(duì)于現(xiàn)實(shí)政治并不了解。這一政策研究方式和技術(shù)的轉(zhuǎn)變，使得以色列對(duì)于周邊國(guó)家政治領(lǐng)袖的意圖出現(xiàn)了不少誤判，進(jìn)一步激化了矛盾。

中國(guó)當(dāng)下的政策研究

由此來(lái)看，簡(jiǎn)單地說(shuō)中國(guó)的知識(shí)分子“不夠獨(dú)立客觀，和政府靠的太近”，而中國(guó)的智庫(kù)“面臨知識(shí)短缺”，“沒(méi)有建設(shè)性的研究產(chǎn)品”，只是一個(gè)表面的批評(píng)，莫能深原其本。和上述各國(guó)的例子相類(lèi)，中國(guó)的政策研究也是深刻嵌入于權(quán)力結(jié)構(gòu)與政治制度之中的，而智庫(kù)只是其中一部分新興的研究力量。鄭永年的這種批評(píng)，既脫離了中國(guó)當(dāng)下的政治情境，也沒(méi)有抓住根本的問(wèn)題。

首先，盡管有學(xué)者聲稱醫(yī)療、五年計(jì)劃等政策領(lǐng)域?qū)嵭辛?span id="yykugoe" class="s1">“共識(shí)性決策”，但概而言之，中國(guó)的政策過(guò)程還是相對(duì)封閉的，主要的決策權(quán)在政治精英和高級(jí)官僚手中，特別是議程設(shè)定的權(quán)力。公眾輿論固然對(duì)政策影響巨大，有時(shí)甚至超過(guò)所謂的西方民主政體，但并沒(méi)有系統(tǒng)化地表達(dá)多元社會(huì)利益的渠道。特別是資本的力量近年來(lái)日益高調(diào)，但企業(yè)家也沒(méi)有制度化的管道來(lái)影響政策，很多時(shí)候還是通過(guò)官僚系統(tǒng)內(nèi)部的代理人來(lái)介入政策過(guò)程，而行業(yè)協(xié)會(huì)的作用始終是管控大于代表。此外，這些掌握政策權(quán)力的黨精英和官僚群體內(nèi)部也是相對(duì)同質(zhì)的。或明或暗的派系斗爭(zhēng)并不能改變一個(gè)基本事實(shí)，即國(guó)家的政治權(quán)力、意識(shí)形態(tài)權(quán)力和軍事權(quán)力始終是相對(duì)統(tǒng)一的，而經(jīng)濟(jì)權(quán)力始終處于以上權(quán)力的統(tǒng)攝之下。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)有一個(gè)直接的表現(xiàn)，就是國(guó)家權(quán)力相對(duì)集中，與法國(guó)和日本類(lèi)似，不像美國(guó)不同精英掌握不同的權(quán)力基礎(chǔ)，且有相當(dāng)一部分精英沒(méi)有進(jìn)入國(guó)家。因之，對(duì)于從事政策研究的專家來(lái)說(shuō)，不管他們是代表廣泛的社會(huì)利益還是特殊利益，能夠影響政策的所謂“進(jìn)入點(diǎn)”并不多，能夠利用的權(quán)力縫隙和“機(jī)會(huì)之窗”也很少。

另一方面，中國(guó)國(guó)家內(nèi)部已具有功能完備、規(guī)模龐大的研究力量，雖然研究質(zhì)量參差不齊。在執(zhí)政黨的建制中，各級(jí)的政策研究室亦是重要的組成部分。這些機(jī)構(gòu)雖然大部分的工作是整合既有材料和撰寫(xiě)報(bào)告，但也有相對(duì)獨(dú)立的調(diào)查能力。此外，政黨的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)——各級(jí)黨校，也部分負(fù)有政策研究功能，特別是對(duì)于政策話語(yǔ)建構(gòu)和意識(shí)形態(tài)管理方面，具有相當(dāng)影響。在這之外，非制度化的各種政策領(lǐng)導(dǎo)小組也可以就特定政策議題抽調(diào)重組分散于黨內(nèi)和政府各部門(mén)的研究力量，為政策設(shè)計(jì)服務(wù)。而在政府內(nèi)部，技術(shù)官僚本身的職業(yè)素質(zhì)和研究能力也是相對(duì)較強(qiáng)的，也許并不輸于日本60年代的情形。所以，和日本與法國(guó)類(lèi)似，很多政策研究的功能是由中下級(jí)官僚本身來(lái)承擔(dān)的。比如，發(fā)改委內(nèi)部各主要計(jì)劃部門(mén)的研究能力是相當(dāng)了得的，技術(shù)官僚完全可以操作復(fù)雜的預(yù)測(cè)模型，對(duì)于信息的掌握和敏感程度也遠(yuǎn)在學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)家之上。在這之外，具體職能部門(mén)從20世紀(jì)八九十年代以來(lái)基本都建立了自己專屬的研究機(jī)構(gòu)，比如財(cái)政部的財(cái)研所，衛(wèi)生部下的衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究所（衛(wèi)生發(fā)展研究中心）等等，雖然內(nèi)部也有很多閑職。而在超部門(mén)的層面，還有國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心等研究力量最近十年都以引進(jìn)博士研究人員為主。

因此，中國(guó)當(dāng)下政策研究的組織方式與美國(guó)智庫(kù)大規(guī)模影響政策的模式本是截然不同的，與中國(guó)國(guó)家權(quán)力的組織方式和官僚體系本身的性質(zhì)密切相關(guān)。回顧來(lái)看，目前的政策研究體系是在朱镕基時(shí)期逐漸成形、胡溫時(shí)期進(jìn)一步鞏固擴(kuò)張而成。依照與國(guó)家權(quán)力場(chǎng)域的關(guān)系，大約可以分為三個(gè)圈層，而每一圈層所擁有的信息與資源、政治上的影響度以及專家的性質(zhì)都是不盡相同的。最核心的圈層大略是上述的黨政直屬研究機(jī)構(gòu)，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)可以直接列席政策會(huì)議；第二圈層是各級(jí)社科院、黨校等培訓(xùn)系統(tǒng)，一般有自己獨(dú)立的內(nèi)參系統(tǒng)；最外層的則是各地的精英大學(xué)，沒(méi)有制度化的進(jìn)言渠道。從目前來(lái)看，2014年底開(kāi)始的智庫(kù)建設(shè)運(yùn)動(dòng)對(duì)這一基本格局沖擊不大。對(duì)于既有的政府內(nèi)研究機(jī)構(gòu)如國(guó)研中心等，還有社科院這樣本來(lái)就承擔(dān)智庫(kù)功能的機(jī)構(gòu)，重組研究力量的措施并不多，雖然財(cái)政投入的確增加了。變化最大的也許要數(shù)大學(xué)系統(tǒng)：80年代大學(xué)與政策領(lǐng)域的關(guān)系相對(duì)較遠(yuǎn)，90年代學(xué)術(shù)與政治進(jìn)一步分開(kāi)，直到最近十年，精英大學(xué)又重新進(jìn)入了政治領(lǐng)域的外圍。而智庫(kù)建設(shè)的風(fēng)潮無(wú)疑用財(cái)政投入為杠桿，持續(xù)改變了大學(xué)內(nèi)容的機(jī)構(gòu)設(shè)置、研究導(dǎo)向和人員配備。

以此觀之，僅僅觀察一些外圍的智庫(kù)和學(xué)者就判斷中國(guó)當(dāng)下政策知識(shí)短缺，確是有失偏頗的。要全面評(píng)估政策的研究能力，也許要把三個(gè)圈層的研究機(jī)構(gòu)都納入其中；更加重要的是，對(duì)于官僚系統(tǒng)本身的研究能力也不可低估。話雖如此，筆者也沒(méi)有否認(rèn)目前智庫(kù)的理念貧乏，這本來(lái)就和中國(guó)政策場(chǎng)域進(jìn)入點(diǎn)不多有關(guān)，也不會(huì)成為政策知識(shí)生產(chǎn)的主導(dǎo)形式。國(guó)家外部的專家缺乏制度性的代表，往往依靠和官僚以及黨內(nèi)精英的私人網(wǎng)絡(luò)來(lái)進(jìn)入政策場(chǎng)域，所發(fā)揮的影響也差異很大。此外，這一輪智庫(kù)建設(shè)的主要目的也許有三個(gè)：第一是對(duì)中國(guó)相對(duì)過(guò)剩的政策研究力量進(jìn)行重組，做大做強(qiáng)，但目前看來(lái)成效甚微；第二是羈縻和管控科研系統(tǒng)的人員，用財(cái)政投入來(lái)引導(dǎo)社科和其他領(lǐng)域研究，使之處于主流意識(shí)形態(tài)框架內(nèi)，宛若“丸之走盤(pán)”；第三是通過(guò)智庫(kù)來(lái)進(jìn)一步論證和宣傳既定的政策話語(yǔ)，起到文宣的效果，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的順暢溝通。目前看來(lái)，后兩個(gè)目的是部分達(dá)到了。因此，智庫(kù)和專家們?nèi)羰敲τ陉U釋解讀政策而不是創(chuàng)造政策知識(shí)，也是中國(guó)語(yǔ)境下智庫(kù)的“題中之義”了。畢竟什么樣的政治結(jié)構(gòu)和政治文化，就會(huì)產(chǎn)生什么樣的專家，而智庫(kù)在不同政治體系中的功能又不盡同。

如此說(shuō)來(lái)，“知識(shí)短缺”并沒(méi)有抓住中國(guó)政策研究體系的內(nèi)在病癥，而“缺乏獨(dú)立性”也許是一個(gè)更有效的批評(píng)。竊以為，影響政策研究效率和效能的最主要問(wèn)題可能恰是以下兩點(diǎn)。首先，目前三個(gè)圈層的研究機(jī)構(gòu)，包括官僚系統(tǒng)內(nèi)部的研究力量，并沒(méi)有統(tǒng)籌整合，很多時(shí)候不免低效率重復(fù)。一個(gè)“一帶一路”的研究項(xiàng)目，從中央到地方的各種研究機(jī)構(gòu)蜂擁而上，在研究側(cè)重上鮮有合理分工，倒是常有過(guò)度的競(jìng)爭(zhēng)。而法國(guó)等固然也主要依靠國(guó)家內(nèi)部的研究力量或官辦的智庫(kù)，但分工明確，不同機(jī)構(gòu)之間也少有競(jìng)爭(zhēng)。此外，為了保持差序格局，不同圈層的研究機(jī)構(gòu)能夠得到的信息和政治資源也是極不平衡的。結(jié)果是，它們之間少有人員的溝通，分享關(guān)鍵信息和資源的契機(jī)也比較少。這些都影響了政策研究的統(tǒng)籌和效率。其次，即便有一個(gè)如此龐大的研究系統(tǒng)，大部分的政策還是缺乏公共討論的。各級(jí)研究機(jī)構(gòu)和各種性質(zhì)的專家與官僚系統(tǒng)溝通的多，對(duì)社會(huì)大眾代表的少。并且由于政治市場(chǎng)的封閉，少數(shù)專家可能會(huì)進(jìn)入個(gè)別政治精英的恩庇網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮較大影響，而不是平衡公開(kāi)地提供政策知識(shí)。在這種格局下，公眾參與的缺乏愈發(fā)成為弊病。這恰是由于，專家往往被專業(yè)所限，并之后將要詳述的社會(huì)科學(xué)本身的病癥，很多時(shí)候僅有“有限理性”，而缺乏全面考察政策問(wèn)題的“情境理性”。只有通過(guò)不同專業(yè)背景和代表不同社會(huì)群體的專家之間的公開(kāi)質(zhì)辯，在公共平臺(tái)而不是封閉政治網(wǎng)絡(luò)內(nèi)進(jìn)行政策技術(shù)和價(jià)值的討論，才能避免重大的決策失誤或利益分配的明顯不公。比如，此前艾滋病防治問(wèn)題政府一度諱莫如深，相關(guān)決策部門(mén)通過(guò)自己的網(wǎng)絡(luò)延請(qǐng)專家測(cè)算艾滋病可能的爆發(fā)率及對(duì)策。然而事實(shí)最終證明，專家的測(cè)算模型參數(shù)錯(cuò)誤，某些醫(yī)療資源發(fā)生了錯(cuò)誤配置。如果對(duì)此有相當(dāng)?shù)墓灿懻摚材苎?qǐng)不同立場(chǎng)和見(jiàn)解的專家質(zhì)詢各自的技術(shù)方案，與大眾之間民主溝通，也許這樣的決策失誤就能大大減少，盡管公共政策討論又會(huì)帶來(lái)別的問(wèn)題，如輿論的過(guò)度影響等等。

價(jià)值缺失的社會(huì)科學(xué)

中國(guó)當(dāng)下政策研究這兩大病癥，一方面有其深刻的政治根源，所帶來(lái)的各種決策失誤和形式誤判，并不是說(shuō)搞幾場(chǎng)智庫(kù)運(yùn)動(dòng)就能圓滿解決。實(shí)際上，現(xiàn)有的智庫(kù)建設(shè)正是放大了原有病癥的邏輯，其績(jī)效如何，待觀后效。另一方面，盡管政策研究與學(xué)院內(nèi)部的社會(huì)科學(xué)研究之間并不是必然緊密聯(lián)系的（正如技術(shù)和科學(xué)之間的關(guān)系），且國(guó)別差異巨大，但在很多情況下，學(xué)院系統(tǒng)還是政策研究的母領(lǐng)域，可以為后者提供兩種最重要的資源：專業(yè)人員的培訓(xùn)以及科學(xué)權(quán)威的來(lái)源。通過(guò)這兩條渠道，社會(huì)科學(xué)的研究工具和理論范式也在很大程度上重塑了現(xiàn)代國(guó)家的政策研究，雖然也不乏日本這樣的反例（20世紀(jì)80年代之前學(xué)術(shù)與政策的分離）。與此同時(shí)，社會(huì)科學(xué)和學(xué)院系統(tǒng)的問(wèn)題也會(huì)反映在政策研究的制度和效能中。

中國(guó)的情況在近三十年也經(jīng)歷了重要的變化。改革開(kāi)放之前，學(xué)院內(nèi)部基本是馬克思主義范式主導(dǎo)，與政策相關(guān)的學(xué)科門(mén)類(lèi)也零落不全。政策研究基本依靠技術(shù)官僚，培訓(xùn)也主要通過(guò)政策實(shí)踐和黨內(nèi)系統(tǒng)來(lái)完成。從80年代開(kāi)始，西方社會(huì)科學(xué)的理念和工具為改革政策提供了豐富的資源和政治話語(yǔ)，學(xué)院體系和政策領(lǐng)域之間的關(guān)系也一度開(kāi)始變得緊密，人員交流日頻。然而，90年代情勢(shì)反復(fù)，學(xué)術(shù)領(lǐng)域發(fā)生“去政治化”的無(wú)聲巨變，與政治場(chǎng)域再度分離。盡管如此，黨和國(guó)家內(nèi)部的技術(shù)官僚和研究力量還是依靠學(xué)院系統(tǒng)培訓(xùn)，他們的工具和理念也受到潛移默化的影響，最近更是被圈入政策研究體系的最外層。

90年代至今的中國(guó)社會(huì)科學(xué)，在技術(shù)和理論資源的積累上固然不如有百年傳統(tǒng)的西方，至今也未跳離西方的主流范式，但也絕非“知識(shí)缺乏”。三十年來(lái)的西學(xué)東漸，再加上緩慢但持續(xù)的代際更替，使得目前的社科研究在技術(shù)層面和西方特別是美國(guó)學(xué)術(shù)界的距離越來(lái)越近。目前的問(wèn)題，毋寧是價(jià)值的缺席，而非知識(shí)和技術(shù)的缺位。這首先和90年代學(xué)術(shù)與政治分離，“知識(shí)分子”蛻變?yōu)?span id="gqcmwwm" class="s1">“學(xué)者”的趨勢(shì)相關(guān)。在此之后，“事實(shí)”與“價(jià)值”的兩分完成，學(xué)者普遍退出了政策領(lǐng)域，在公共空間的發(fā)言也缺乏對(duì)于公共價(jià)值和弱勢(shì)社會(huì)群體的關(guān)照。這也是進(jìn)入本世紀(jì)之后，各種沒(méi)有專業(yè)背景但充滿情懷的“公知”占領(lǐng)公共空間的原因之一。“公知”的上升，包括最近幾年對(duì)她（他）們的嘲諷批判，恰說(shuō)明了公眾對(duì)于價(jià)值的需求和焦慮。但顯然“公共知識(shí)分子”已成為一種功能，一種公共空間中的特殊角色，但學(xué)院知識(shí)分子本身已無(wú)力扮演。

此外，美國(guó)學(xué)術(shù)系統(tǒng)的基本組織邏輯和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也日益被移植到中國(guó)。“實(shí)證主義”一直是美國(guó)學(xué)術(shù)界最顯著的傳統(tǒng)，但在20世紀(jì)70年代之后的意外加強(qiáng)，還是另有原因的。當(dāng)時(shí)正值學(xué)生運(yùn)動(dòng)平息不久，新的一代學(xué)者要挑戰(zhàn)老一代的權(quán)威，轉(zhuǎn)而支持用更為“客觀公平”的評(píng)價(jià)體系，最終導(dǎo)致了計(jì)算論文數(shù)量的方式勝出。無(wú)奈三十年以降，反而從注重實(shí)踐的實(shí)證主義進(jìn)一步演變?yōu)樾问綄?shí)證主義（表現(xiàn)為對(duì)統(tǒng)計(jì)方法的濫用），使得學(xué)術(shù)系統(tǒng)與公共空間幾近分離，創(chuàng)造力減弱，并被過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)困擾。當(dāng)中國(guó)學(xué)術(shù)界也日益采用實(shí)證主義邏輯和數(shù)量評(píng)價(jià)體系時(shí)，自然不可避免這些弊病，進(jìn)一步把學(xué)者束縛在象牙塔內(nèi)。

另外，社會(huì)科學(xué)內(nèi)部發(fā)展是極不平衡的，這與國(guó)家通過(guò)科研經(jīng)費(fèi)的分配、學(xué)科目錄的調(diào)整等方式加以調(diào)控的政策關(guān)系很大。一個(gè)很明顯的現(xiàn)象是，應(yīng)用性、技術(shù)性強(qiáng)的學(xué)科，特別是管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)，投入和規(guī)模在最近十年遠(yuǎn)超基礎(chǔ)學(xué)科。這本是一個(gè)全球性趨勢(shì)，但是參看科研投入和科研人員規(guī)模就能發(fā)現(xiàn)，像政治學(xué)這樣的學(xué)科地位低落絕對(duì)是一個(gè)中國(guó)現(xiàn)象。在美國(guó)，政治學(xué)研究是僅次于經(jīng)濟(jì)學(xué)的，投入也遠(yuǎn)大于持批判態(tài)度的社會(huì)學(xué)。二戰(zhàn)之后，政治學(xué)的大發(fā)展，特別是民主研究和比較政治學(xué)兩個(gè)領(lǐng)域，為美國(guó)霸權(quán)的全球擴(kuò)張輸送了獨(dú)特的政治話語(yǔ)。很多理念都是學(xué)界的原創(chuàng)，而絕不是簡(jiǎn)單闡釋政府的說(shuō)辭。相比之下，中國(guó)的政治學(xué)投入遠(yuǎn)不如管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)，甚至不如社會(huì)學(xué)，因?yàn)樯鐣?huì)學(xué)尚能解決各種“社會(huì)問(wèn)題”。在僅有的政治學(xué)研究中，國(guó)家也傾向引導(dǎo)學(xué)者進(jìn)入公共行政層面的課題。結(jié)果是，最近的一些重大的意識(shí)形態(tài)概念和政策話語(yǔ)，無(wú)不出自政黨本身，鮮有來(lái)自學(xué)界的新鮮思想，特別是政治學(xué)。

概而言之，去政治的態(tài)度、實(shí)證主義與數(shù)量管理以及最能提供政治理念的基礎(chǔ)學(xué)科之不興，都導(dǎo)致了中國(guó)社會(huì)科學(xué)在價(jià)值層面的貧乏。這種貧乏，不免從母領(lǐng)域傳遞到政策研究領(lǐng)域。政策研究本身不僅僅限于工具和技術(shù)，也包括理念、范式和“說(shuō)法”，而后者總是和一套價(jià)值聯(lián)系在一起。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)系）