歐樹軍
作為分析病灶抑或現(xiàn)實焦慮的“中國問題”來自哪里？領土爭端、經(jīng)濟主權漏洞、社會不安寧，地方政府的土地依賴癥、稅負的不均衡分布，正當性危機、邊疆民族分離傾向、核心價值觀缺席，政令不出中樞、腐敗現(xiàn)象層出不窮，（城鄉(xiāng)、貧富、地區(qū)、收入）四大差距、（住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老）四座大山，假冒偽劣、生產(chǎn)安全治亂循環(huán)，環(huán)保關切、群體性事件、網(wǎng)絡謠言，上有政策下有對策、政策的選擇性執(zhí)行困境，公共衛(wèi)生事故、突發(fā)事件、緊急狀況、國際經(jīng)濟危機的應對不力，以及基礎信息資源的部門分隔、各自為戰(zhàn)，種種問題究竟是治理問題，還是體制問題？何者為先？
“治理”問題不能被“體制”遮蔽
就歷史邏輯而言，治理先于體制，治理更直接，體制更間接。所謂“治理問題體制化”，就是說一遇到問題就撇開“治理”直奔“體制”，把治理問題簡單化為非左即右、非黑即白、非此即彼的意識形態(tài)立場選擇，這實際上是一種偷懶的做法，因為它同時忽略了治理問題和體制問題的復雜性。
近五十年前，亨廷頓以其一貫的冷酷現(xiàn)實觀尖銳指出治理問題體制化為什么錯了：“國與國之間最重要的區(qū)別，不在于政府的形式，而在于治理的水平”，也就是說，關鍵不在于體制形式的優(yōu)劣，而在于國家治理的能力及水平。亨廷頓幾乎是以一己之力，老辣獨到地反駁了當時流行的“放棄國家”理論傾向，其后的政治理論演化與世界政治秩序變化也證明了這一反撥極為成功。
二戰(zhàn)結束直至1970年代的30年里，行為主義成為西方政治學主流大行其道，傳統(tǒng)國家研究萎靡不振，國家概念的核心地位搖搖欲墜。阿爾蒙德和伊斯頓等比較政治學者用結構功能主義的“政治系統(tǒng)”取代“國家”、用“功能”取代“權力”、用“角色”取代“職務”、用“結構”取代“政府機關”，但這種“放棄國家”的學術努力在努力提高國家概念的可操作性的同時，也讓國家面目變得模糊起來，國家從自變量變成了因變量，國家的基本職能和正常行動不再重要，“國家中心論”讓位于“社會中心論”。
1970年代末1980年代初，在解釋發(fā)達國家與發(fā)展中國家、甚至不同發(fā)達國家的內(nèi)部發(fā)展差異上，行為主義力不從心，國家本身再度受到青睞，從因變量轉變?yōu)樽宰兞浚瑖抑卫硌芯恐匦禄貧w主流。這一轉變首先要歸功于“新國家主義”的領軍人物史考樸（Theda Skocpol），她針對“社會中心論”提出了“國家中心論”，強調(diào)國家不僅僅是社會經(jīng)濟斗爭的舞臺，更是由行政權威領導和協(xié)調(diào)的一整套行政、治安和軍事組織。任何國家都首先并且主要從社會汲取資源，進而利用這些資源來建立和維系行政機構。因此，她主張應該把重心放在國家的自主行為、利益和偏好上，放在國家本身執(zhí)行政策、實現(xiàn)預期目標的能力上，盡管國家的政策和目標未必與社會團體和階級的利益和需求相符。
史考樸希望用國家自主性（state autonomy）和國家能力（state capacity）這兩個核心概念，來豐富理論闡釋的可能性，強調(diào)二者對社會經(jīng)濟、階級結構和意識形態(tài)等因素的影響，國家治理研究的學術譜系獲得了有力的分析工具。
國家治理研究嘗試更多地將國家作為自變量，從國家對社會經(jīng)濟和個體生活的影響中觀察國家職能的轉變、國家行為的軌跡以及政治邏輯的演化。在此基礎上，“國家治理”研究以去意識形態(tài)化為出發(fā)點，反對將“治理問題體制化”。其核心主張在于，國家調(diào)控社會經(jīng)濟事務的外延范圍與有效程度是兩碼事，“管得寬并不意味著管得住”，所以有必要把“政權形式”與“國家（治理）能力”區(qū)分開來，不糾纏于意識形態(tài)化的政體優(yōu)劣，不在民主制和權威制、中央集權和分權、公有制和私有制、計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟之間做簡單的二元取舍，不把弱政府視為民主制、分權制、私有制、市場經(jīng)濟的自然屬性，也不把強政府視為權威制、中央集權、公有制、計劃經(jīng)濟的必然特征。
因此，國家治理能力是指以中央政府為代表的國家，通過發(fā)揮認證、汲取、強制、濡化、統(tǒng)領、再分配、監(jiān)管、吸納、整合和學習–適應等基本職能，有效運用和分配社會資源，將自身意志和目標轉化為現(xiàn)實的基礎能力。王紹光指出，國家治理能力受兩個變量影響：即國家希望達到的干預范圍和國家實際實現(xiàn)的干預程度，國家希望達到的干預范圍越大，國家能力越弱；國家實際實現(xiàn)的干預程度越大，國家能力越強。
國家治理離不開國家權力譜系
國家實際實現(xiàn)的干預程度，決定著國家能否有效動員、分配、使用各種資源實現(xiàn)既定政策，決定著國家權力能否實現(xiàn)韋伯意義上的理性化，后者正是國家治理研究的現(xiàn)代理論淵源。正如羅伯特·希格斯（Robert Higgs）所言，主張經(jīng)濟與社會現(xiàn)代化必然導致政治現(xiàn)代化、現(xiàn)代國家必然與更為復雜多樣的社會相適應的現(xiàn)代化理論，主張集體行動困境導致國家必須提供公共服務來維護公眾利益而非私人利益的公共物品理論，市場失靈需要國家干預的福利國家理論，主張“劫富濟貧”維護社會正義的政治再分配理論，以及主張現(xiàn)代民族國家的形成開啟了國家權力理性化過程的國家建設理論等等政治學思想，都嘗試從財政、稅收、人口、生育、婚姻、死亡、精神病、社會救濟和福利保障等實證角度，對現(xiàn)代國家權力的理性化過程做出規(guī)范解釋。
國家權力的理性化是伴隨國家職能的重大轉型而來。新韋伯主義者邁克爾·曼（Michael Mann）指出，傳統(tǒng)國家的職能以軍事為主，現(xiàn)代國家越來越以民事為主，其中最重要的是國家必須建設新的信息基礎設施，君主國和工業(yè)國干預經(jīng)濟生活的范圍和深度日益擴大，經(jīng)濟發(fā)達國家為個人提供現(xiàn)代社會保障。職能的轉變讓現(xiàn)代國家干預社會的規(guī)模日益宏大，也讓現(xiàn)代國家本身的專業(yè)化和官僚化不斷加深。作為結果，現(xiàn)代國家權力越來越理性化，國家越來越有能力“將例行的、規(guī)范的、合理化的制度加諸其治下的國民與社會，既通過法律也通過行政實現(xiàn)全面滲透，實現(xiàn)了外延范圍與有效程度為前現(xiàn)代國家所不能比擬的國家干預”。國家職能的重大轉型，國家對社會干預程度的突飛猛進，促使人們深入思考國家權力的內(nèi)涵和外延。
邁克爾·曼根據(jù)現(xiàn)代國家的這些顯著特征，將下述國家權力兩分法作為其國家理論的核心：專制權力（despotic power）與基礎能力（infrastructural power）。專制權力是指國家精英不需與社會群體做例行化的協(xié)商即可實施的權力。基礎能力是指現(xiàn)代中央集權國家將其命令貫徹全境、協(xié)調(diào)社會生活的制度能力。基礎能力是一種雙軌權力，國家用它來“滲透”社會，社會群體用它來控制國家。也就是說，基礎能力的增強不一定增強或削弱專制權力，但行之有效的基礎能力會增強集體性國家權力。社會生活越需要國家制度的協(xié)調(diào)，基礎能力對社會生活的建構作用也就越來越強化，不能有效調(diào)控和干預社會的國家，必然走向消亡之路。在這個意義上，國家治理理論的主要關切正是國家基礎能力的制度建設。以政治權力集中和國家對社會經(jīng)濟事務的調(diào)控能力增強為主要標志的民族國家形成與國家建設過程，均可視為從專制權力向基礎能力轉化、基礎能力不斷增強的過程。
在邁克爾·曼看來，社會權力是個復雜的有組織的權力網(wǎng)絡，有政治權力、經(jīng)濟權力、軍事權力和意識形態(tài)權力四個支柱，最有效的權力組織方式需要同時具備三對權力的特性：個別性權力（Distributive Power，A對B的零和博弈能力）與集體性權力（Collective Power，人們合力控制第三方或者自然界的能力）；廣泛性權力（Extensive Power，在遼闊領土上組織大量人民、實現(xiàn)最低限度穩(wěn)定合作的能力）與深入性（Intensive Power，緊密組織和指揮高度動員、讓參與者服從的能力）；以及權威性權力（Authoritative Power，下達明確命令、獲得主動服從的能力）與彌散性權力（Diffused Power，通過自然的、傳統(tǒng)的、不言而喻的共同利益獲得共識性服從的能力）。每種權力的行使又都依賴于權力組織技術的成熟度。
基礎能力的增強，就是權力組織技術的增強，就是手段、組織、后勤、溝通等基礎結構的增強，因為這些組織和控制人、物、領土的能力及其貫穿整個歷史的過程，正是權力的核心所在。因此，在邁克爾·曼看來，國家職能通過基礎結構彌散、覆蓋與滲透整個國境，而基礎能力就是國家通過基礎結構協(xié)調(diào)、限制與規(guī)范社會生活的能力。今天，西方發(fā)達國家這種滲透社會生活的基礎能力最為強大，幾乎無處不在，遠遠超過歷史上任何國家和當代第三世界國家，其國民甚至難以找到“一塊現(xiàn)代國家的基礎能力不入之地”。相比之下，其他時代和其他地區(qū)的政府也許專制權力更大一些，但卻常常在深入社會和經(jīng)濟生活上遭遇巨大困難。基礎能力的強弱，已經(jīng)成為各國政治水平差異的重要尺度。
那么，國家都有哪些基礎能力呢？在蒂利、派伊、賓德和格魯?shù)热搜芯炕A上，王紹光強調(diào)了十種國家基礎能力，即，強制：對外維護政權和領土完整，對內(nèi)維護社會秩序；汲取：動員和調(diào)度社會資源，建立現(xiàn)代公共財政，從資金上保證國家各項機制的正常運作；濡化：培育與鞏固以國家認同和公民平等為特征的社會核心價值；統(tǒng)領：對國家工作人員和國家機關加以規(guī)范和限制，使國家工作人員盡職、廉潔，使整個國家極其統(tǒng)一協(xié)調(diào)；再分配：降低各類社會風險，維護社會穩(wěn)定和分配正義；監(jiān)管：為了保護人和自然，規(guī)范和限制市場和社會；吸納：將民眾參與納入制度化軌道的能力；整合：協(xié)調(diào)不同利益、形成公共政策的能力；學習—適應：面對環(huán)境變化等因素造成種種不確定性時，發(fā)現(xiàn)和糾正現(xiàn)有缺陷，接受新信息，學習新知識，嘗試新方法，應對新挑戰(zhàn)，改進制度運作的能力；以及認證：收集、識別和確認自然人和法人的基本事實。
這十項國家基礎權力分別對應十項國家治理的基本制度，它們的價值目標也各自不同。強制追求是主權的安全，包括外部安全與內(nèi)部安全，即實現(xiàn)主權對外的獨立性、自主性，對內(nèi)的至上性、最高性，保障國家的自由存活和國民的個體權利與自由。汲取是國家理性的開端，為政治共同體的存活提供血液，財政統(tǒng)一讓血液在國境內(nèi)自由流動，預算監(jiān)督讓血液更加健康的流動。再分配是為了回應社會在市場全面壓力下的反向保護需求，實現(xiàn)作為公平的正義與平等。濡化試圖建構認同、塑造共識，實現(xiàn)共同體內(nèi)部的同質(zhì)性和統(tǒng)一性。監(jiān)管將對安全的關注從國家總體轉向個體生命，尤其考驗政府相對于市場力量的自主性。統(tǒng)領追求實現(xiàn)官僚制國家機構內(nèi)部的效率和廉潔，這取決于針對公務員個體的行為監(jiān)控和財產(chǎn)申報是否健全。吸納與整合都是政治民主的一部分，追求統(tǒng)和、均衡不同階層、社會群體和利益相關方的參政需求和影響公共政策的能力。認證是為了實現(xiàn)信息與權力的對稱分布，建構有能力為絕大多數(shù)人服務的政府。
這些基本制度也有其理想形態(tài)，比如“安全國家”、“法治國家”、“行政國家”、“稅收國家”、“預算國家”、“廉效國家”、“福利國家”、“監(jiān)管國家”、“民主國家”、“認證國家”等等。
國家治理就是由上述追求不同價值目標和理想形態(tài)的基本制度構成的體系化過程， 每個國家基本制度領域的運動方向可以首先概括為兩個：嵌入與脫嵌，由此可以界定兩類社會群體：想進來的和想出去的，進而提煉出不同的社會治理模式，比如包容模式與排斥模式，每個方向、每個群體、每個模式的規(guī)模、廣度、深度與長度都存在差異，彼此之間也可能會互相影響。
每個具體領域都存在著方向不同的運動及其在特定時期所形成的歷史趨勢，極大地影響著深深嵌入在這個治理體系中的國家、經(jīng)濟、自然、社會與個體，無論人們希望以何者為視角、中心抑或焦點來觀察、評判和預估，都不可避免地要處理不同方向的運動，國家基本制度在這里生長發(fā)育，國家的治道與治術也從此域走向成熟。在政治的歷史與邏輯有效整合的國家治理體系面前，懷疑、逃避、恐懼、極端排斥與盲目樂觀都是要不得的，無論這些心理反應來自自由主義、保守主義，改革派、保守派、政府派、市場派，還是別的什么政治經(jīng)濟意識形態(tài)。
把國家治理問題誤歸“體制”的后果
很明顯，治理有其非常復雜的體系化內(nèi)涵，有其完全不同于體制的構成，這決定了它實際上是無法體制化的，把治理問題體制化，實際上也就忽略了問題及其解決方案的雙重普遍性與特殊性。
這是因為，體制說到底是一種文明框架，不是模式，不是道路，不是經(jīng)驗，不是或者說不僅僅是單一的某個時期的階段性產(chǎn)物，體制的時間更長、空間更大。毋庸置疑，只有大國才有可能形成對人類有貢獻的體制，只有大國之人才有可能對體制做出有自主性的思考。因此，中國體制本質(zhì)上指向的是一系列具有時空超越性和普遍性的中華文明的基本制度框架。
體制是我們每時每刻都要立足于上的地板，不要把它想象成天花板，尤其是不能把它想象成別人家的天花板。每家每戶都有自己的地板，也都有自己的天花板，不管人們想要歐式的、美式的，田園的、現(xiàn)代的，簡約的、復雜的，自己家的風格取決于自己的想象力，也取決于自己的投入，東施效顰只會貽笑大方。說到底，以自信、自覺的文明自主意識反思中國體制，而非跟著西方理論亦步亦趨，才能為中國政治學和中國政治打下更扎實、更反映現(xiàn)實政治的地基。
對于中國體制的理解，也不例外。學習，需要搞清楚什么值得學習，什么不必學，也就是要有體制自覺、體制自信。無論是拒斥中國體制有任何優(yōu)越性，還是強調(diào)中國體制有很大特殊性，都有可能忽略在現(xiàn)實政治世界和政治科學領域，中國體制對于世界政治體系的貢獻，我們不是說古已有之，不是說西方有、中國更有，而是從文明框架的奠定角度而言，承認中國體制的根本貢獻，這其中包括：治道與治式之爭，王道、霸道之爭，郡縣、分封之爭，中央集權制，以及政令、文字、度量衡、生產(chǎn)交通的標準化，風俗習慣的文明化，基本社會規(guī)則的法治化，以及內(nèi)外相重、輕重相權等輕重之學，諸如此類，等等等等。中國體制可以有內(nèi)外、古今、時間空間多重觀察視角。發(fā)現(xiàn)、認識、理解、承認、認可中國體制的各種基礎貢獻，才可能對中國政治學、對政治學有所貢獻。
但是，晚近三十多年來，我們好不容易重建起來的體制自覺與體制自信慢慢喪失殆盡，我們在各種現(xiàn)代性話語支配下的全球化時代失去了語言能力，更糟糕的是，也有很多人喪失了思考能力。中性一點說，懷疑主義、悲觀主義、犬儒主義大行其道，拿來主義成了單向道的頂禮膜拜，喪失了相互理解這個前提。
現(xiàn)代性左右了體制思考，當你把體制加上先進、停滯、落后，發(fā)達、發(fā)展中、不發(fā)達等各種現(xiàn)代政治經(jīng)濟標簽之后，當它成為官方、思想界與各類社會精英的共識之后，中華民族就成了這個世界上最謙遜的民族，沒有哪個民族在漫長的一百七十多年里從各個領域發(fā)起向別人的學習！是的，中國人都是好學生！
除了謙虛、謹慎、樂于學習之外，我們還因為普遍的懷疑、悲觀和犬儒主義，充滿了批判精神。二者相結合，很容易產(chǎn)生一些認知偏差。當我們批評本國稅負比別國過高時，除了究竟高不高的真正比較以外，我們還可能忽略了政府稅收正是國民自由、權利與財產(chǎn)保障的代價；當我們批評自己享受的福利太低而艷羨別國時，我們可能忽略了福利不是資本主義的必然追求，而是社會主義的內(nèi)在涵義；當我們批評本國的食品藥品產(chǎn)品不安全時，我們可能忽略了安全是任何形式的政府都必須提供的首要公共服務；當我們呼吁政治民主時，我們可能忘了經(jīng)濟民主可能更重要或者至少同樣重要；當我們呼吁某個層面的直接選舉時，我們可能忘了所謂“發(fā)達工業(yè)化民主制”在其本國已經(jīng)走到了“精英民主”的極端，而且受到越來越多本國人的批判；當我們主張政治領導層要有決斷能力，我們可能忘了只有決心、沒有能力所可能產(chǎn)生的問題，可能忘了好心辦壞事所可能催生的悲劇；當我們說中國數(shù)千年有某某病癥，只有采取某個現(xiàn)代西方體制才能避免這類問題時，我們的時空觀念可能錯亂了，同時期的西方也許一點也不比我們好。事實上，任何時代的憲法只能約束當代人、后代人，不能約束前代人。
在很多人心目中，也在很多政治理論、社會理論中，國家是個矛盾體。一方面，它宛如一架龐大無情的暴力機器，威力無窮，無所不在，總是從各個層面對公民個體施以結構性的重壓。于是，人們需要“為承認而斗爭”，也要“為權利而斗爭”，還要“為反抗國家而斗爭”，需要時時質(zhì)疑、警惕并防范著。在這個意義上，國家看上去就像國民的一個“大監(jiān)獄”，人們既然無法逃出國家，也就勢必要受這個人造利維坦支配。另一方面，國家又是公民生命、權利和財產(chǎn)的最大保護者，也是普通人生存的真正庇護所。現(xiàn)代國家所面臨的社會，既不同于以自由人和奴隸為標準區(qū)分公民與非公民的古代社會，也不同于世俗與宗教、王權與神權交戰(zhàn)的中古社會，而是一個由陌生人組成的高度復雜分化的“抽象社會”，是一個在工業(yè)化、城市化、市場化、私有化、全球化、現(xiàn)代化過程中荊棘密布的“風險社會”，各種社會問題的解決已經(jīng)須臾離不開國家，離不開國家治理的體系化，就像二者從未真正截然二分過那樣。
忽略國家治理體系的復雜性，把一切歸結為體制，導致我們方寸大亂、進退失據(jù)，失去了本該具備的體制自信和體制自覺，我們也就徹底忘記了1300年前柳宗元的忠告：公天下自秦始，秦之失，在政不在制。治道治式之別、王道霸道之爭，核心在于分封、郡縣之異，而分封、郡縣各有其“勢”，關鍵又在于民政、軍政、財稅及治安等基本權力的合理配置，而非簡單化的道德文章修辭之爭。
“治理問題的體制化”，這個20年前思想界有過一場大討論的命題仍然值得反思。否則，激烈的思想動蕩就很有可能演化成一場曠日持久的“文化內(nèi)戰(zhàn)”，美國上世紀五六十年代以來的教訓告訴我們，這是一場只會導致事與愿違的戰(zhàn)爭，只會放大精英政治和寡頭制成分，國家和民族的命運將極可能因此再來一次興衰存亡的痛苦輪回。
? （作者單位：中國人民大學政治學系）
