歐樹軍
新世紀第一個十年，窮兵黷武、債臺高筑的美國越來越像古羅馬帝國，歐洲也深陷史無前例的主權(quán)債務(wù)財政危機，中國人口的再生產(chǎn)則實現(xiàn)了從“兩高一低”（高出生、低死亡、高增長）模式向“三低”（低出生、低死亡、低增長）模式的歷史性轉(zhuǎn)變，身處時局巨變之中的我們，是時候根據(jù)我們的人口模式轉(zhuǎn)變和將來可能出現(xiàn)的財政壓力，從長計議一種“家庭友好型”的社會治理了。
人口再生產(chǎn)的“三低模式”
在很大程度上，歐洲財政危機正是始于其人口再生產(chǎn)向“三低模式”的歷史性轉(zhuǎn)變。“三低模式”當然意味著社會安全程度更高，公共衛(wèi)生水平更好，人民生活更有質(zhì)量；但同時，人均壽命大幅提高，生育率持續(xù)下降，低死亡與低出生疊加在一起，導(dǎo)致人口的低增長甚至負增長。
一百多年前，即將完成城市化、工業(yè)化進程的列強們還在充分享受人口紅利的發(fā)展優(yōu)勢，當時老齡人口的比例平均為8.7%，美國只有6.4%，英國略高7.4%，法國最高12.7%，意大利9.6%，北歐國家中瑞典也非常高12%。但總體而言，此時的西方還是一個年輕的世界。
1990年，西方世界已經(jīng)基本進入老齡社會時代，老齡人口比例平均為18.6%，北歐老齡化程度最高，在今天的歐債危機中扮演拯救者角色的德國20.3%，法國18.9，被拯救者意大利20.6%，英國20.8%，我們的近鄰日本17.3%，美國16.6%，這個順序也基本對應(yīng)各國的“福利國家程度”。
十年前，發(fā)達世界在統(tǒng)計意義上普遍進入老齡社會，60歲以上的人口達到1/5，預(yù)計2050年達到1/3。發(fā)展中世界的老齡人口比例均值只有8%，2050年達到發(fā)達世界2000年的水平。
老齡化不僅僅是發(fā)達國家的問題，發(fā)展中國家老齡化的速度和規(guī)模都將超過發(fā)達國家的水平，1982年第一屆世界老齡人口大會的這個判斷，在發(fā)展中人口大國體現(xiàn)更明顯，又因為經(jīng)濟社會水平更低而更嚴重，很多財政能力虛弱的發(fā)展中國家，將沒有太多時間建構(gòu)1980年代在西方發(fā)達世界開始的國家協(xié)調(diào)機制。
2002年第二屆世界老齡人口大會再次突出了人類歷史上史無前例的老齡化現(xiàn)象：1998年發(fā)達國家的老齡人口（60歲以上）已經(jīng)歷史性地超過年輕人口（15歲以下），世界范圍內(nèi)則是2050年實現(xiàn)這個超越。究其原因，主要是因為人口從高出生和高死亡轉(zhuǎn)向低出生和低死亡。在沒有發(fā)生國家解體、治理失靈、社會失序悲劇的地方，收入中等及以上水平的人群生育意愿下降，而公共衛(wèi)生水平的提高和醫(yī)療水平、醫(yī)保體系的提升則降低了死亡率。
勞動與退休人口的供養(yǎng)比也反映了這一趨勢。1950~2000年間，世界平均供養(yǎng)比從12:1升到了9:1，2050年將升至4:1。而西方發(fā)達世界1980年即達到5:1，2000年為4.5:1，2040年為3:1。也就是說，上班的人負擔(dān)越來越重了。
養(yǎng)老開支壓力與歐洲財政危機
前文提到的國家協(xié)調(diào)機制，主要指的就是“福利國家制度”，具體而言就是養(yǎng)老保險。養(yǎng)老金在西方的引入已有百余年歷史，經(jīng)歷了一個從自愿到強制的過程。按照時間先后，法國、意大利、比利時、英國、愛爾蘭相繼引入自愿養(yǎng)老保險制度，這個時期，中國清政府已在列強入侵下風(fēng)雨飄搖。強制養(yǎng)老保險最早出現(xiàn)在1889年的德國，領(lǐng)先其他西方國家20多年，推行這一制度的鐵血宰相俾斯麥于次年辭職下臺，但這一制度卻得到延續(xù)，1910 年就覆蓋了53％的就業(yè)者。一戰(zhàn)前的法國、荷蘭、瑞典三國，二戰(zhàn)前的比利時、英國、奧地利、挪威、意大利五國，二戰(zhàn)后的瑞士、愛爾蘭兩國，相繼推行強制養(yǎng)老保險。
養(yǎng)老保險的覆蓋范圍逐步擴大。1910年均值只有20％，1935年達到56％，德國為均值超過50％做了突出貢獻，到了1975年，已達到93％。北歐四國荷蘭、挪威、瑞典、瑞士和比利時則達到了100％。
養(yǎng)老金占退休前工資的比例反映的是養(yǎng)老保障的水平，這在西方發(fā)達世界也是逐步提高的。1939年，這個比例平均只有15%，也就是說，如果你退休前每個月工資是100元，你的退休金每個月就是15元；1969年上漲到了平均51元；1980年上漲到了平均62元，英國、德國、加拿大低于這一水平，分別為47元、49元、49元。意大利、法國高于這個水平，分別為68元、75元，瑞典最高83元。
自1913年至今，政府的養(yǎng)老金開支占國民生產(chǎn)總值的平均比重也在逐漸攀升。一戰(zhàn)后的1920年為1.2%，大蕭條期間的1937年為1.9%，二戰(zhàn)后的1960年為4.5%，保守主義主導(dǎo)的1980年還在繼續(xù)上漲為8.4%，1990年為8.9%，1993年為9.6%。1993這一年，法國、德國、意大利等國家高于平均水平分別為12.3%、12.4%、14.5%，英國、美國等國家低于平均水平，分別為7.3%、7.5%。這些國家的養(yǎng)老開支壓力越來越大。
長期來看，在發(fā)達工業(yè)化國家，“福利國家制度”既挽救了資本主義，也挽救了民主，這種雙重功效反過來將這項制度固化為一種國家治理結(jié)構(gòu)，由此引發(fā)社會開支的制度化壓力。養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、教育、工傷、失業(yè)、最低生活保障這些福利項目放大了人們對政府的依賴，也為政治家們帶來必需的政治支持，因此，在西方歷史上，即使最保守主義的政府也不敢縮減社會保障的主要項目開支，更別提“拆散福利國家”這種雄心壯志了。
在所有開支項目中，養(yǎng)老金的比例最大，這一塊開支又隨著人口老齡化而增加。盡管如此，由于“福利國家制度”的雙重功效，養(yǎng)老金還是被普遍視為政治上不可觸碰的禁區(qū)，沒有誰敢得罪手握大把選票的老人群體。
2011年，世界發(fā)達國家的最大俱樂部OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）的最新研究表明，1990~2007這18年當中，30個發(fā)達國家的養(yǎng)老金開支總量增加了15%，但是，這些國家的GDP卻只增加了6.1%~7%。養(yǎng)老金開支成為政府開支中最大的一筆，在政府總開支中的比重平均值為17%。意大利把GDP的1/7花在這項開支上，奧地利、法國和希臘約為12%，德國、波蘭、葡萄牙約為11%，上述國家的政府開支中約有25%~30%花在養(yǎng)老金上。這七個國家也是OECD中最老的國家，即人口老齡化最嚴重的國家。
而2011年的最新財政風(fēng)險指數(shù)，則將歐洲大國及幾個小國盡數(shù)列入財政風(fēng)險高危國家，按照危險程度從高到低排序，包括意大利、比利時、法國、瑞典、德國、匈牙利、丹麥、澳大利亞、英國、芬蘭、希臘，以及非歐非亞的日本。也就是說，“笨豬四國”的規(guī)模還會繼續(xù)擴大，不只愛爾蘭加入，英國加入，還有更多的歐洲國家也正在主權(quán)債務(wù)失控的大門外排隊等候。
“三高一低”的社會治理模式不可持續(xù)
所謂“三高一低”模式，具體是指“高福利、高開支、高稅收、低增長”，“三高”不僅僅是財政政策，也是，更主要是社會治理原則，“一低”則是經(jīng)濟低增長，這當然不是一個主動選擇，而是一個客觀因素，沒有哪個政府不希望國家經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，但同樣也沒用哪個政府能對此打保票。
歐洲目前的主權(quán)債務(wù)財政危機也正是其“三高一低”的社會治理模式弊端的長期結(jié)果。養(yǎng)老、醫(yī)療、（鼓勵父母們多生孩子）正向生育補貼和教育補貼、失業(yè)救濟、最低生活保障等社會開支擴張，也就是說，“高福利、高開支”正是人口再生產(chǎn)實現(xiàn)“三低模式”的一個財政后果。另一個財政后果是“高稅收”，個人所得稅、企業(yè)所得稅和社會保障稅成為OECD國家的主體稅種，三項加總不斷上升，從1965年的均值43%上升到2006年的61%；另一項主要稅源是消費稅，分為一般消費稅和特殊消費稅兩類，兩類加總略有下降，從1965年的均值38%下降到2006年的30%。
當然，由于較難提高稅率，福利開支又因為對選票的政治需求而不斷上升，最終就是福利、開支的增長超過了稅收的增長，人們從政府福利得來開始多于向政府繳納的。看上去，這似乎有著無可厚非的政治正當性，但經(jīng)濟緩慢增長或者不增長甚至倒退，加劇了這種社會治理模式的不可持續(xù)性。而為了避免損失選票，即使在經(jīng)濟繁榮時期，西歐、中南歐和美國、加拿大、澳大利亞的政治家們也不會觸動“高福利、高開支、高稅收、低增長”的社會治理模式，國家財政體系的赤字運行獲得了持續(xù)的動力，公債比重隨著老齡化程度提高而加重。
1980年，西方發(fā)達世界的人口再生產(chǎn)模式實現(xiàn)了向“三低模式”的歷史性轉(zhuǎn)變，“三高一低”的社會治理模式開始拐入快車道。在西方步入老齡社會的第一個十年，1980~1990年十年間，OECD(經(jīng)濟合作與發(fā)展組織)國家公債均值增長了14%，達到60.4%。第二個十年，到1997年，OECD國家公債均值升至71%。此后十年，到2007年，OECD國家公債均值升至75%，其中日本、挪威、意大利、希臘、比利時均超過75%，整個歐元區(qū)均值為74%，美國73%。隨后發(fā)生的事情，大家都比較清楚了。
從長時段的歷史發(fā)展來看，2007年的美國次貸危機成為壓垮美國和歐洲赤字財政體系的直接原因。美國一直沒有從經(jīng)濟衰退中復(fù)蘇，而歐洲之所以成為此次危機代價最為沉重的犧牲品，也是因為其內(nèi)傷實在不輕。而日本公債多為內(nèi)債而非外債，北歐國家則奉行高福利、高稅收政策，德國實為當今歐洲經(jīng)濟的動力引擎，盡管它們的公債比重也不低，但均沒有出現(xiàn)美歐如此嚴重的財政債務(wù)危機和社會騷亂。
根據(jù) OECD 2011年9月發(fā)布的最新報告，我們可以將人口老齡化與歐洲財政危機關(guān)聯(lián)在一起。經(jīng)濟放緩甚至停滯、失業(yè)率高企與“三低模式”相結(jié)合，持續(xù)拉高公債比重。根據(jù)這份報告，34個經(jīng)濟發(fā)達國家的老齡化有兩個原因，一是低生育率，一是人均預(yù)期壽命的提高。2005~2010年間，34個國家中已經(jīng)有29個屬于“三低模式”，平均生育率只有1.69，即每個女性平均只生育1.69個孩子。只有以色列、墨西哥、愛爾蘭、土耳其和美國的女性生育率處在臨界點2.1或之上。所謂臨界點，是指每個女性至少要生育2.1個孩子，才能逐步扭轉(zhuǎn)“三低模式”，漸漸走出老齡社會。
兩次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后都是西方國家的休養(yǎng)生息期：1920年~1929年是黃金十年；1945年~1973年第一次石油危機期間，則堪稱黃金三十年。這兩個時期的人口平均增長率為3.9%。兩個黃金年代經(jīng)濟繁榮，作為政治補償，民主體制向農(nóng)民、工人、窮人、女性、黑人等持續(xù)提供各種經(jīng)濟補貼，其結(jié)果是社會開支逐年遞增，財政體系長期赤字運行。
實際上，早有學(xué)者指出，公債與民主在西方世界始終相伴而生。1870年，幾個主要西方國家處于從農(nóng)業(yè)國家向工業(yè)化國家轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，當時這些國家公債占GDP的比重就已達到47.9%，其中財政高危國有兩個：英屬澳大利亞最嚴重為100.1%，意大利92%。此外，美國為43.9%，英國為40.2%。此時日本最健康，僅有0.6%。
1913年，西方世界公債比重已接近60%的危險值，達59.2%。西班牙、澳大利亞、法國都超過了66%，英國較好30.4%，美國最健康2.5%。1920年，各國公債比重均值上升至66.3%，大國中澳大利亞、英國、法國均超過100%，分別為122.4%、132%、136.8%。1937年各國公債比重均值又飆至78.1%，英國為188.1%，澳大利亞153%，法國137.2%。和平終于沒有維持多久，人類歷史上規(guī)模最大、最為殘暴的自相殘殺在西方世界拉開序幕。
從1870至1996年之間，美國在西方世界都是個特殊的例外，其財政狀況相對而言最為健康。直到1997年嬰兒潮一代開始大規(guī)模進入退休年齡，美國才步入公債危險地帶，為61.5%。
雖然西方國家已經(jīng)意識到人口再生產(chǎn)的“三低模式”和社會治理的“三高一低”模式帶來的嚴重問題，但悲劇的是，34個經(jīng)濟發(fā)達國家的平均生育率一直在逐次下降。從1975年算起，以每五年為一個階段，從1975~1980年的2.26這個恰當水平，下降到1985~1990年的1.91、1995-2000年的1.68。經(jīng)過20年的老齡化折磨，這些國家也在想盡辦法刺激生育，包括維持勢必會帶來諸多社會問題、頗受保守主義者批評的單身母親政策。
然而，回頭之路相當漫長，這34個國家的平均生育率在2005~2010年間才只增加到1.69，40年后，預(yù)計只能增加到1.8，距離人口生育的最佳替代水平（2.1）還是很遠。與之相比，中國是在1995~2000年之間跌破最佳替代水平，為1.8。2005~2010年間繼續(xù)下降至1.77。未來十年內(nèi)會略有上升，2015~2020年間預(yù)計將升至1.84。此后五年只上升0.01，達到1.85；再往后的30年，生育率將停止增長。
西方國家上述歷史數(shù)據(jù)和未來趨勢分析，對我們思考今天中國的問題頗有啟發(fā)。我們可以發(fā)現(xiàn)，朝向“三低模式”的歷史性轉(zhuǎn)變，的確意味著我國改善民生、改良社會的成就和速度絕不遜于西方發(fā)達國家。但同時，從“兩高一低”模式向“三低模式”的轉(zhuǎn)變，意味著人口紅利期極有可能提前結(jié)束。留給我們做出適當調(diào)整的時間已經(jīng)不多。
因此，不厭其煩地回顧西方世界在處理老齡化問題上走過的道路，正是為了更好地找到下述問題的答案：歐洲的今天，是否就是中國的明天？我們還要繼續(xù)走歐洲“三高一低”的社會治理老路嗎？我們有沒有可能避免走向這充滿未知恐懼的失控世界？我們有沒有可能在社會結(jié)構(gòu)穩(wěn)定固化之前，及時調(diào)整我們的政策重心和方向，建構(gòu)一張可持續(xù)的老年“安全之網(wǎng)”？顯然，這些問題的答案不在當下，而在未來，在于我們能否走一條“家庭友好型”的社會治理道路。
走向家庭友好型社會治理
所謂家庭友好型社會治理，是說將社會治理的重心放在恢復(fù)家庭的傳統(tǒng)功能上，更多地發(fā)揮家庭的生育、婚姻、養(yǎng)老等社會功能，以及隨之而來的作為生產(chǎn)單位的經(jīng)濟功能，而不僅僅是作為稅收單位的政治功能。支持和鼓勵主干家庭而非核心家庭，支持和鼓勵居家養(yǎng)老而非靠不住的社會化養(yǎng)老或者以房養(yǎng)老，更有可能接續(xù)中國家庭自古以來長期存在的養(yǎng)育—反哺家庭模式和慈愛—敬孝的倫理秩序，更有可能發(fā)揮老年人的穩(wěn)定與秩序功能，以更少的行政成本實現(xiàn)社會的自然和諧。
在今天的中國，從本源、核心到外圍、邊緣，從土地、住房、財政、稅收、戶籍、就業(yè)到婚姻、生育、養(yǎng)老，家庭所連接著的這一系列問題，充分表明了家庭在社會治理中的核心地位。因此，要想走向家庭友好型社會治理，需要做出一連串政策調(diào)整。
1.土地財政政策。土地與住房是家庭的根基，也就是社會治理的本源，進而，為了維護家庭的基本功能，就需要調(diào)整土地政策、住房政策，改變目前地方政府對土地財政的過度依賴，以及隨之而來的征地補償、強制拆遷和房價過高問題。
表面上，土地財政是分稅制之后，地方政府先是不得已、后是迫不及待的政策選擇。實質(zhì)上，土地財政有兩個癥結(jié)。一是土地收益沒有納入預(yù)算內(nèi)監(jiān)管，屬于地方政府的小金庫收入。這個問題又與分稅制相關(guān)。17年前，1994年開始推行的以增值稅為主體稅種的分稅制，在很大程度上消除了原來存在的地方預(yù)算外收入膨脹以及更為脆弱的財政包干體制，消除了原來盤根錯節(jié)、問題叢生的中間環(huán)節(jié)，建立了全國性政府對個人和企業(yè)的直接稅收，改變了財政上的“弱中央、強地方”局面。總體而言，分稅制是一項國家基本制度，希望通過取消分稅制來解決有可能歸因于分稅制的問題，只會帶來更大問題，問題的嚴重性甚至?xí)^分稅制改革所要解決的問題。對土地財政問題的討論，重心不在于還要不要分稅制，而在于如何完善分稅制。
按照這一思路，就有必要討論預(yù)算內(nèi)監(jiān)管對于土地財政的作用。在縣域經(jīng)濟充分競爭推動國家經(jīng)濟增長的同時，“賣地收入”的節(jié)節(jié)攀升、地方政府的寅吃卯糧行為，實際上是預(yù)算內(nèi)監(jiān)管這一基本制度安排缺席的后果。如果不能堵住土地收益這個財政統(tǒng)一鏈條上的新生缺口，任何建基其上的政策舉措都可能落空，中央地方關(guān)系就有可能因為這個缺口而產(chǎn)生新的變化，回顧歷史，變化的后果常常是地方政府行為的失控，征地補償糾紛和強制拆遷現(xiàn)象就是土地財政政策的嚴重副產(chǎn)品。土地財政收支有出入兩端，入口與出口至少要管住一個，如果暫時不能封住入口或者不能封得太死，就必須管住出口。
二是因為省內(nèi)財政體制安排的不合理，即“市管縣”所形成的市與縣之間的財政競爭，形成了財權(quán)層層上收、事權(quán)層層下放的局面，這個問題的解決取決于恢復(fù)1983年前“省管縣”財政體制的進度。
2.住房政策。住房是另一個本源問題。住房市場化比例與公共住房比例失調(diào)是核心病癥，簡言之，就是市場化比重過大，公共住房比重太小。地方政府對土地財政的過度依賴，房地產(chǎn)商對資本利潤的無限欲望，催生了住房的過度市場化，商業(yè)邏輯下的住房設(shè)計和定價機制鼓勵的是一家三口兩代共居的核心家庭結(jié)構(gòu)，與能夠更好地發(fā)揮家庭傳統(tǒng)功能的三代共居的主干家庭結(jié)構(gòu)相去甚遠。
兩個比重的失衡狀態(tài)，很大程度上是出于對住房領(lǐng)域“市場萬能”的過度迷信和對“政府失靈”的過度恐懼。過度迷信的不當之處很簡單，如果房地產(chǎn)商蓋房子能夠拉動經(jīng)濟，為什么公共部門蓋房子就不能？過度恐懼的不當之處也很清楚，只要有了福利身份的全國統(tǒng)一， 只要有了全面準確的個人住房信息全國聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，廉租房、經(jīng)濟適用房上所出現(xiàn)的種種欺詐現(xiàn)象絕非無法避免。真實準確的住房信息并不是沒有，就在各地房管部門的數(shù)據(jù)庫里，實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)也并不需要太長時間。
3.稅收政策。房產(chǎn)稅常被視為解決土地財政的利器，因為地方政府手里有準確可靠的個人住房信息，房產(chǎn)稅也屬于地方稅種，稅收所得屬于地方政府。難點在于征收存量稅還是增量稅，而如果迷信地方經(jīng)濟只能靠或者主要依靠房地產(chǎn)拉動，當然無法期待擔(dān)心開征該稅會拖累經(jīng)濟的地方政府會采取主動，全國鋪開的難度也就比較大。在政策導(dǎo)向上，我們要不要那么徹底地學(xué)習(xí)英美，把地方政府的收入大頭寄托在房地產(chǎn)稅上，簡言之，要不要征收存量稅，要不要給人們施加這樣一種稅收負擔(dān)及其可能帶來的負外部性，當然是值得討論的。
與維護家庭完整功能更直接相關(guān)的，是所得稅政策。目前以個人為單位的稅收，沒有將個人在家庭財政中的地位以及整個家庭的收入與消費進行綜合考慮，也就無法準確掌握家庭的具體負擔(dān)，進而無法有針對性地制定退稅或增稅政策。有效的家庭稅收政策，需要對家庭收入（和消費）進行具體細致的分類。準確可靠精細分類的財產(chǎn)認證，在發(fā)達工業(yè)化國家，是早就實現(xiàn)了的。我們在這個方面，需要加快步伐，而不是躊躇不前。
4.戶籍政策。未來十年內(nèi)將有1億人落戶城市，中小城市將逐步放開老年人隨子女遷移戶口，這是個值得鼓勵的政策進步，有助于我們維系和擴大三代共居的家庭結(jié)構(gòu)，為全面恢復(fù)家庭的社會功能奠定一個好的制度基礎(chǔ)。戶籍在中國社會治理中長期占據(jù)重要位置，是編戶齊民體系的核心，政策調(diào)整的方向當然不是徹底取消戶籍制度，實際上，在福利保障水平的城鄉(xiāng)差異大幅縮小以前，在人們的經(jīng)濟社會權(quán)利狀況得到實質(zhì)提高以前，在新的身份認證形式真正完善以前，戶籍政策以及附隨其上的城鄉(xiāng)區(qū)分不會輕易消失。
從本源、中心、外圍到邊緣，家庭所連接的其他問題也值得深入討論，包括婚姻司法政策貫徹個人財產(chǎn)制還是家庭財產(chǎn)制，生育政策如何適度放松，如何引導(dǎo)國內(nèi)游資回歸實體經(jīng)濟等等。不過，上述初步討論基本展示了家庭在社會治理中的核心地位，各項政策調(diào)整的方向、目標，是為了走一條家庭友好型的社會治理道路。
擴展中國家庭傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生育和養(yǎng)老功能，走家庭友好型的社會治理道路，符合我國作為一個情況復(fù)雜、資源緊張的人口大國的經(jīng)濟社會條件，可以更少的成本、更低的代價為國民提供更公平、更可持續(xù)的服務(wù)，為我們這個人類歷史上無與倫比的人口大國和文明古國設(shè)計可持續(xù)的福利和公共服務(wù)體系，才有可能讓我們的老一輩、我們這代人、我們的下一代都能夠擁有不斷提高的生活質(zhì)量、相對舒適的退休生活、穩(wěn)定樂觀的心理預(yù)期和達觀從容的生存態(tài)度。
（作者單位：中國人民大學(xué)政治學(xué)系）
