李磊

商周政治傳統(tǒng)中郡縣制的起源

秦始皇的暴君之名，一定程度上來源于“焚書坑儒”。焚書之舉的緣由，則是因一場有關(guān)地方行政制度的辯論而引發(fā)的。秦始皇三十四年（公元前213年），秦始皇在咸陽宮中置酒，70博士祝酒。來自齊地的博士淳于越說：殷周之所以能夠延續(xù)千余年，是因為分封子弟功臣作為枝輔，而秦始皇擁有四海，子弟卻為沒有封地的匹夫，有事時期，秦之子弟無法相救，像這樣不學(xué)習(xí)古人制度則無法長久。秦始皇讓群臣討論淳于越的意見。丞相李斯并未針對郡縣制、分封制優(yōu)劣問題進行討論，而是認為淳于越等諸生無權(quán)議論已經(jīng)實行了的秦朝制度，將其言論看作是“不師今而學(xué)古，以非當(dāng)世，惑亂黔首”，建議焚書，以從根源上斷絕諸生對秦朝制度的質(zhì)疑。

郡縣制度的產(chǎn)生，并不始自秦國或秦朝，但在全國范圍內(nèi)在制度層面予以整齊劃一，是由秦始皇始。博士淳于越的建議反映了秦制與治理傳統(tǒng)之間的某種斷裂。在淳于越心目中，即使秦始皇確立了皇帝制度，在皇帝制度下，殷周的治理傳統(tǒng)仍有其合理性與有效性——其與秦制之間的互濟方式，是限制皇帝的直接治理區(qū)域、發(fā)揮邊遠地區(qū)的自治傳統(tǒng)。如果我們跳出“家天下”等習(xí)見的思維方式重新解讀這一場辯論，便會發(fā)現(xiàn)這其間蘊含著關(guān)于國家治理方式的政治思想內(nèi)容：第一，如何劃分權(quán)力層次實現(xiàn)有效治理？第二，如何在地緣關(guān)系基礎(chǔ)上建構(gòu)治理體系？權(quán)力層次的劃分，近乎現(xiàn)代政治中“主權(quán)”與“治權(quán)”的區(qū)別；而以地緣關(guān)系建構(gòu)治理體系的討論，則牽涉中國傳統(tǒng)治理思想的核心精神——即以因地制宜為政治運作的基本原則。

如果以歷史主義的眼光來看，淳于越的建議并非沒有道理。在秦朝以前，君主雖然無法對全國的領(lǐng)土實行直接統(tǒng)治，但是早于秦朝1400年的商朝，卻在近600年的時間里維系了這個當(dāng)時世界上最大國家的長期存在。商朝地域非常廣大，領(lǐng)土最大時東北已達遼寧、西北進入黃土高原的渭水下游，南抵長江流域（湖北黃陂盤龍城），其領(lǐng)土涵蓋寒溫帶、亞熱帶等多種地帶，高原、山地、平原等多種地貌。因而，將生活于不同地理環(huán)境中、具有不同生計的不同人群，納入到同一個政治空間中，必然要依靠有效的政治體制。在歷史學(xué)界，商朝的政治體制通常被稱為以“大邑商”為中心的方國聯(lián)盟。

“大邑商”，又稱為“天邑商”、“商邑”、“王邑”，是商王的直接控制區(qū)；“大邑商”之外，是方國。商代方國數(shù)量很多，僅見于卜辭的方國便60有余。方國是一個相對獨立的政治體，在其內(nèi)部存在“都邑”與“鄙邑”的結(jié)構(gòu)性區(qū)分，也有各自的附屬族群。按照傳世文獻所述，商朝取代夏朝統(tǒng)治時，許多夏的方國被納入商的政治體系，比如商朝南方較為重要的方國“大彭”原來即是夏朝的方國；有些方國是受“大邑商”的支持而形成，比如周人以其與戎狄的戰(zhàn)功而被商王賜予土地、玉器和馬匹，周人領(lǐng)袖季歷（周文王之父）被任命為商之“牧師”；還有一些方國是商王分封親近宗族而形成。在制度層面，商代實行內(nèi)外服制度，管理商王直接控制的王畿地區(qū)的職官稱為內(nèi)服，管理“四土”、“四方”的方國邦伯稱為外服。方國與“大邑商”之間的關(guān)系較為松散，“大邑商”常以軍事征服、政治聯(lián)姻、冊封等方式控制方國。“大邑商”與方國之間，在地域上呈現(xiàn)犬牙交錯的狀態(tài)。有些方國叛服不常。維系方國的向心力，是保持商朝國力強盛的直接原因。商朝末年，周武王試探性地東伐，諸侯趕至盟津會周者達800之多。這次會盟標(biāo)志著商朝政治體系的瓦解，基本上決定了商亡周興的歷史走向。

繼商而興的西周，周天子通過“授民授疆土”的禮儀與諸侯之間確定君臣關(guān)系，明確諸侯朝覲、貢賦、出兵的義務(wù)。原本一些商朝的方國，經(jīng)由分封成為西周的封國。如虞舜的后代被西周封為陳國，夏禹的后代被分封為杞國，殷商貴族微子所率商人宗族被封為宋國。那些被西周直接軍事征服的地區(qū)，則由西周貴族以武力為后盾建立新的統(tǒng)治中心，形成封國。經(jīng)過武王、成王、康王三世的分封，西周完成了對中原地區(qū)的控制。從黃土高原到山東丘陵這條自西向東的交通要道上，周人封國最多最密：晉（成王弟叔虞的封國）、衛(wèi)（武王弟康叔的封國）、蔡（武王弟叔度的封國）、曹（武王弟叔振鐸的封國）、魯（周公子伯禽的封國）、齊（協(xié)助武王滅商的呂尚封國）都在這條交通線上。在商人興起的河北之地，周王分封了西周開國重臣召公、建立燕國；在南方江漢之地，周王則分封漢陽諸姬以監(jiān)視南土。春秋時代的爭霸格局、戰(zhàn)國時代的列雄格局，其地緣政治構(gòu)造皆基于西周的封國格局，秦郡的設(shè)置分布也是這一格局的自然延續(xù)。

如果說商朝形成的“治理”體系是大邑商與方國的分權(quán)體系的話，那么周朝則進一步在此基礎(chǔ)上導(dǎo)入地緣控制原則，以關(guān)中之宗周、洛邑之成周控制東方諸侯，基于地緣控制的治理體系基本形成。只是周天子對天下的控制要經(jīng)由“封國”，而非由周天子直屬。《詩經(jīng)》中所說的“溥天之下，莫非王土”只是法理上的存在，它需要“率土之濱”的“王臣”來予以實現(xiàn)。秦始皇以郡縣制的方式將“治權(quán)”集中于皇帝，其實正是實現(xiàn)了“溥天之下，莫非王土”的政治理想。

淳于越闡釋商、周史實為真，但是他卻選擇性地?zé)o視了商、周治理體系的失效。與淳于越的觀點相反，現(xiàn)代史學(xué)的一種慣常理解方式是將分封制視為西周治理體系崩潰的原因。

從歷史進程來看，春秋時期是分封制進一步發(fā)展的時期，這一時期分封的主體是諸侯國。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、人口的繁衍、兼并戰(zhàn)爭的進行，各諸侯國均在新擴張的土地上，以周制為模板，分封卿、大夫。卿、大夫及其宗族、賓客在分封地形成新的邑落。“諸侯有國”的情形出現(xiàn)于西周，“卿大夫有家”的情形主要出現(xiàn)于春秋。可以說，春秋時代的諸侯國是借助西周的治理體制完成了自身的國制建設(shè)，在原來西周的政治空間中，出現(xiàn)了許多小型的“西周”樣式的政治體。如同西周分封的諸侯一樣，諸侯國分封的卿大夫，多數(shù)為公族出身。他們按照等級高低來受田。據(jù)《左傳》“襄公二十七年”記載，衛(wèi)國規(guī)定卿可得百邑之封。《國語·晉語》記載晉國規(guī)定卿受“一旅之田”（五百頃），上大夫受“一卒之田”（一百頃）。

但與西周政治環(huán)境不同的是，春秋列國的爭霸戰(zhàn)爭此起彼伏，這使得原本“西周”樣式的治理體系須應(yīng)付更大的外部危機。諸侯對卿、大夫的分封，在某種程度上，就是遵循原來周制的精神，以酬賞功勞的方式，增強政治體對外爭奪土地與人口的能力。但是“卿大夫有家”的體制又有著內(nèi)在分權(quán)的要求，這又明顯不利于諸侯國應(yīng)對爭霸的政治態(tài)勢。卿大夫在自己的封地內(nèi)，任命家臣為邑宰管理采邑，任命司馬或馬正組織軍隊。比如晉國的韓氏、羊舌氏兩家都能動員900乘兵車的軍隊——“千乘之國”已經(jīng)是春秋時代的中等諸侯國了。由此可見晉國內(nèi)部卿大夫勢力之大。在這種情形下，必須從治理的實際效率出發(fā)，對“西周”樣式的治理體系進行制度創(chuàng)新。這種制度創(chuàng)新的路徑，就是增強國君對土地與人口直接治理的能力。這正是郡縣制出現(xiàn)的背景。

郡縣制的制度性成長

春秋中期開始，爭霸戰(zhàn)爭的幾個主角，東方的齊國、南方的楚國、西方的秦國、北方的晉國，已經(jīng)開始設(shè)“縣”。縣，原意為懸掛。在《周禮·地官》和《禮記·王制》中均指王畿附近，由周天子用以賞賜的土地。《左傳》“昭公十九年”記載鄭國子產(chǎn)的話，所提到的“縣”是指“鄙”，也就是國都以外的郊野之地。“縣”的原始含義并無行政區(qū)劃的意義，但是已經(jīng)具有國君直屬土地的含義。齊桓公之所以能夠成為春秋首霸，與其對治下社會資源的效率化掌控關(guān)系甚大。齊國通過管仲改革，行“制鄙之制”：“三十家為邑；十邑為卒；十卒為鄉(xiāng)；三鄉(xiāng)為縣；十縣為屬；屬有大夫，故立五大夫。”縣為鄉(xiāng)之上的行政區(qū)劃組織，管理9000家，人口規(guī)模相當(dāng)大。

與齊國按照人口編制縣不同，楚國、秦國、晉國是在新擴張的土地上設(shè)置縣。楚國自公元前8世紀便開始滅國設(shè)縣，楚武王滅權(quán)國、楚文王滅申國、息國，楚莊王、楚靈王滅陳國、蔡國，皆將這些國家改為縣。秦國設(shè)縣始自公元前7世紀早期，秦武公征伐戎人，在戎人的地方設(shè)縣。晉國設(shè)縣要晚于楚國、秦國，公元前7世紀，晉景公滅赤狄潞氏，設(shè)置瓜衍縣。以后晉國設(shè)置的縣非常多，僅《左傳》“昭公五年”所記載的晉縣便有49個。在邊境滅國之地設(shè)縣，由國君直接掌控、委派官員進行管理，主要是以此為軍事基地，出于戰(zhàn)略上的考慮。楚靈王滅陳國、蔡國，將其改為陳縣、蔡縣時，有人責(zé)備楚王貪圖二地的財富，楚靈王回答說：“以御北方，召討諸侯。”顯然，在陳、蔡設(shè)縣的軍事意義至少是考慮的目標(biāo)之一。

此外，諸侯國還考慮在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)設(shè)縣，以此控制經(jīng)濟，增強國家力量。比如晉國的平陽、楊二縣，戰(zhàn)國時代發(fā)展成重要的商業(yè)都會。吳國的朱方縣設(shè)置在鎮(zhèn)江，這里是交通樞紐地區(qū)。

由上文可見，縣的出現(xiàn)與春秋時代軍事化的競爭環(huán)境有關(guān)，是諸侯國應(yīng)對內(nèi)外危機的產(chǎn)物。對內(nèi)，設(shè)縣的集權(quán)趨向與“卿大夫有家”的分權(quán)趨向形成對沖，使政治體內(nèi)部得以上下相維；對外，設(shè)縣能夠有效進行軍事動員、控制戰(zhàn)略要沖。在這一輪治理體系的革新中，縣制的出現(xiàn)與穩(wěn)定，成為諸侯國能否長期存在的重要基石。在諸侯國中，能夠?qū)⑿碌闹卫眢w系很好貫徹執(zhí)行的，往往會在新的競爭中脫穎而出。我們可以對比一下秦、楚與晉國對縣的不同政策及其對國家發(fā)展的影響。秦、楚設(shè)縣，由國君委派官員管理，晉國設(shè)縣，后來多用作賞賜卿大夫。經(jīng)過春秋時期的發(fā)展，進入到公元前5世紀時，秦、楚仍然為強國，而晉國則被國內(nèi)的卿大夫勢力所瓜分，經(jīng)過國內(nèi)的激烈斗爭，最后分裂成韓、趙、魏三國。秦、楚與晉國歷史命運的不同，在一定程度上反映出縣制對于國家穩(wěn)定的作用。到春秋晚期時，后世行政區(qū)劃意義上的縣制基本上已經(jīng)成型。發(fā)展到戰(zhàn)國晚期，“縣”已經(jīng)成為各國較為普遍的地方行政區(qū)劃。只是各國的縣，大小不一，制度還非整齊劃一。

同樣是在春秋時期，“郡”也出現(xiàn)了，但是出現(xiàn)時間晚于縣。郡制的發(fā)展主要在戰(zhàn)國時期。“郡”通常設(shè)置于邊境經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，主要用以軍事防御。比如，楚國核心地區(qū)在江漢平原，所以在北邊設(shè)漢中郡，在西南設(shè)黔中郡、巫郡。秦國設(shè)置北地、隴西等郡。燕國設(shè)置上谷、漁陽、右北平、遼西、遼東等郡。趙國設(shè)代、雁門、云中、上黨等郡。上述這些郡，一直到秦漢時代仍然是非常重要的邊郡或戰(zhàn)略要地。秦漢王朝與匈奴的戰(zhàn)爭即圍繞著戰(zhàn)國時代秦、趙、燕這些郡展開。在戰(zhàn)國諸侯中，只有齊國沒有設(shè)置“郡”。

春秋戰(zhàn)國時代，郡與縣之間并不相統(tǒng)攝。由于“郡”所在為經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，“縣”所在基本為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，所以“郡”的地位要低于“縣”。春秋末年，趙簡子誓師時說：“克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡。”就反映了郡、縣之間這種地位的差別。經(jīng)過戰(zhàn)國200多年的發(fā)展，韓、趙、魏三國首先發(fā)展出以郡統(tǒng)縣的制度。即在一郡之內(nèi)分作數(shù)縣。在設(shè)縣的地區(qū)，則在數(shù)縣之上新設(shè)郡以統(tǒng)轄之。如韓、趙、魏三國皆有上黨郡，均統(tǒng)轄十余縣。以后楚、秦、燕隨之效法，也形成郡縣統(tǒng)轄的制度。

秦國在統(tǒng)一天下的過程中，在關(guān)東六國地區(qū)推行郡縣制的方式是：對于六國已經(jīng)存在的郡縣予以繼承、確認，在六國都城地區(qū)普遍設(shè)郡。比如，在韓國都城陽翟設(shè)置潁川郡；在魏國都城安邑設(shè)置河?xùn)|郡；在趙國都城邯鄲設(shè)置邯鄲郡；在齊國都城臨淄設(shè)置齊郡。按照《漢書·地理志》的說法，秦有三十六郡。六國為秦國的新占區(qū)，在此設(shè)郡正符合在邊遠地區(qū)設(shè)郡的原則。統(tǒng)一天下后，秦始皇繼續(xù)開疆拓土，在南方設(shè)置桂林、南海、象三郡，在北方設(shè)置九原郡。此外在關(guān)東地區(qū)又拆分薛、邯鄲、臨淄、瑯邪、河?xùn)|、九江等幾個郡，新置鄣、廬江等郡，加上秦朝都城歸內(nèi)史所轄，共計50個郡。

在戰(zhàn)國時代，與郡縣制同時存在的還有封君制。戰(zhàn)國時代各諸侯國的治理體系雖有創(chuàng)新，但并未能脫離周制。博士淳于越在秦建國之初，重提分封的主張，從商、周、春秋、戰(zhàn)國以來的歷史背景來看，可以說這一認識是與當(dāng)時大多數(shù)人的歷史經(jīng)驗相符。但從秦國的立場上看，六國故地為新占區(qū)、邊疆區(qū)，秦始皇在吞并六國后，在六國故地推行郡縣制，并將郡縣制推行于全國，亦是遵循春秋戰(zhàn)國以來在新占區(qū)、邊疆區(qū)設(shè)郡縣的傳統(tǒng)。盡管相對于周制而言，秦的郡縣制是一種新傳統(tǒng)，但畢竟仍然是遵循了傳統(tǒng)。在天下新統(tǒng)一之時，“遵循舊制”的話語的現(xiàn)實意義在于借助傳統(tǒng)的權(quán)威、創(chuàng)造出容納利益受損階層反抗欲望的話語權(quán)力。在此意義上，淳于越的批評其實是忽略了秦制所遵循的新傳統(tǒng)，并將周制與秦制截然對立。因而，在秦朝君臣關(guān)于“郡縣制”的討論中，制度之爭轉(zhuǎn)變成了“真理的標(biāo)準(zhǔn)”之爭，然后再轉(zhuǎn)為話語權(quán)之爭。

以皇帝制、官僚制為構(gòu)成要素的郡縣制

在歷代實踐中，郡縣制一直發(fā)揮著加強君主權(quán)力、保持國家力量的作用。

從制度建設(shè)而言，秦制所依賴的郡縣制，其實也是源自于周制的變革。郡縣制作為治理機制的出現(xiàn)，取決于統(tǒng)治技術(shù)的革新，這一革新的關(guān)鍵內(nèi)容是官僚制的成長。從制度淵源上看，新官僚制度與列國任人唯賢的客卿制相關(guān)；而新官僚制度的發(fā)展，需要大量的士人來充任各類官職，這種需求又刺激了戰(zhàn)國士人階層的擴大，并推動了士人在列國間的流動。

官僚制的特點是官僚從君主手上領(lǐng)取俸祿，對君主負責(zé)，官僚職位有任期限定、有職權(quán)范圍、要接受考核，官僚之間以科層制形成官僚體系。就郡縣內(nèi)部而言，郡設(shè)有郡守、郡尉和監(jiān)御史。郡尉是郡守的副職，監(jiān)御史直接屬于中央的御史大夫。縣一級，大縣設(shè)令，小縣設(shè)長，領(lǐng)有縣丞、縣尉。郡縣主要官僚由朝廷直接任命。縣下設(shè)鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老（掌教化）、嗇夫（掌賦稅訴訟）、游檄（掌治安）。鄉(xiāng)下設(shè)里，里有里典（后稱為里正、里魁），每隔十里設(shè)一亭，亭有亭長，主管治安、緝拿盜賊。

然而，在新的治理傳統(tǒng)中，官僚制并非獨立自存，它是君主制成長的伴生物。嬴政以“皇帝”自稱，改變的并不僅僅是政治名號，也意味著重塑了政權(quán)權(quán)威以及重新界定了君主角色。在秦朝的政治體制中，皇帝是最高的立法者，也是最高行政長官、軍事統(tǒng)帥、司法裁決者，官僚體系圍繞著皇帝的這幾種角色而展開。秦始皇一統(tǒng)天下后，在原來秦國官制的基礎(chǔ)上，進一步形成新的官僚體系。《通典》對秦始皇官制的評價是：“立百官之職，不師古。”強調(diào)的正是秦始皇對官制的創(chuàng)制作用。

首先，在秦代制度中，區(qū)分了文官與武將兩個系統(tǒng)，分別對應(yīng)皇帝的行政權(quán)力與軍事權(quán)力。文官領(lǐng)袖為丞相，設(shè)左、右丞相，丞相率領(lǐng)百官，對皇帝負責(zé)。御史大夫為丞相之副，掌管圖籍秘書，也兼監(jiān)察百官之職。太尉為武將領(lǐng)袖，但是不常設(shè)置，調(diào)兵權(quán)與發(fā)兵權(quán)都由皇帝直接掌握。根據(jù)《通典》的記載，秦朝還設(shè)置了前、后、左、右將軍，位上卿。在秦國制度上，君主對軍事行動有著嚴密控制。考古發(fā)現(xiàn)秦國軍符，形狀為虎形，其上鑄有文字，規(guī)定調(diào)動50人以上的軍隊，都須有皇帝的軍符。只有皇帝使者所持軍符與將領(lǐng)所持軍符相合，才能調(diào)動軍隊。文官、武將兩個系統(tǒng)的分立，在制度層面能夠形成彼此間的牽制，降低了官僚集團侵奪皇帝權(quán)力的可能性。因而，該制度一直為以后歷代王朝所沿用。

值得關(guān)注的是，文、武兩個系統(tǒng)均從朝廷貫徹到郡縣之上。秦、西漢的郡縣設(shè)尉，東漢郡太守領(lǐng)兵。魏晉南北朝時，凡是州刺史，例加將軍號，否則為“單車刺史”，即被看作職權(quán)不完整者。唐代，文武官吏分途逐步形成，某人若入武職，則在武將系統(tǒng)內(nèi)部升遷，若入文職，則在文官系統(tǒng)內(nèi)部升遷。宋代體系接近現(xiàn)代文官政府，軍事系統(tǒng)為文官政府之下的一個部門，接受文官政府的領(lǐng)導(dǎo)與指揮。明代繼承宋代以文官政府控制軍事系統(tǒng)的制度。宋、明時期，地方軍事能力之所以弱化，不止是“削藩”造成的問題，更是官僚制度的體系性變化在地方治理能力上的表現(xiàn)。

其次，在文官系統(tǒng)內(nèi)部，形成了為皇帝家事服務(wù)與為國事服務(wù)的兩個職官類型。為皇帝家事服務(wù)的官僚，來源于前代的家臣制，在性質(zhì)上為皇帝家臣。如太仆掌管皇帝輿馬，宗正掌管皇室屬籍，將作少府掌管宮室建筑，郎中令掌管宮殿門戶。值得注意的是，國家財政與皇帝財產(chǎn)由不同機構(gòu)掌管，治粟內(nèi)史掌管谷、貨，即國家稅收，少府掌管山海池澤之稅、官府手工業(yè)制造，以供應(yīng)皇室。雖然淳于越認為皇帝“有海內(nèi)”，但是在實際運作層面，皇帝的財產(chǎn)占有，仍然受到制度的硬性約束，這表明“公天下”的觀念一直影響著制度的設(shè)定。正是在這個意義上，超越于皇帝、乃至朝廷之上的國家意識、天下觀念，才有生根之處。

郡縣官僚與上述朝廷官僚，均接受丞相的領(lǐng)導(dǎo)。丞相在官僚制度中的頂端位置，使其在秦漢政治史上扮演著舉足輕重的角色。秦始皇死于東巡的路上，趙高謀立胡亥的陰謀正是因為得到丞相李斯的支持才得逞。漢初丞相蕭何死后，曹參繼任為丞相，漢惠帝責(zé)怪曹參每日飲酒無所請事，曹參認為漢惠帝比不上漢高祖，自己也不如蕭何賢良，故而要蕭規(guī)曹隨，漢惠帝也只有尊重丞相曹參垂拱而治的執(zhí)政方式。呂后死后，丞相陳平與太尉周勃誅殺呂氏，迎立漢文帝。這些史實都表明丞相在官僚體系中的地位之高與權(quán)勢之重。

丞相因其權(quán)柄之重，可能在一定程度上成為皇帝的對立面。上述漢惠帝與曹參關(guān)系即為一例。再如漢武帝時田蚡為相，推薦人為官，權(quán)移主上，有一次漢武帝忍無可忍地說：“你任用官吏完了沒有？完了的話，我也想任用官吏了。”皇帝與丞相在權(quán)力行使過程中的矛盾，使得皇權(quán)有抑制相權(quán)的沖動。自漢武帝以后，丞相的決策權(quán)開始被侵奪。在漢武帝的宮廷內(nèi)，以加侍中、給侍中、常侍等官稱的方式，令賢良文學(xué)、上書言事者中的嚴助、朱買臣、吾丘壽王、主父偃、嚴安等人出入禁省、隨侍左右、顧問應(yīng)對、參與大事，形成與丞相相對的皇帝決策班子。漢武帝還讓嚴助在朝廷上與大臣辯論，使大臣言訥。侍中等官職文屬少府，漢武帝以身邊家臣型的低秩官僚，來制衡外朝高秩的丞相。自此以后，皇帝以身邊秘書型的官僚來侵奪宰相之權(quán)，就成為中國古代宰相制度演變的最重要動力。東漢皇帝以內(nèi)朝尚書奪外朝宰相之權(quán)，發(fā)展到魏晉時代，尚書省成為新的宰相機構(gòu)。此時，皇帝又以身邊掌管文書、顧問的官僚組成門下省、中書省制衡尚書省。明清時代執(zhí)掌大權(quán)的內(nèi)閣、司禮監(jiān)、軍機處等機構(gòu)莫不是由皇帝身邊的近臣或侍從發(fā)展而來。

再次，秦代的諸卿，發(fā)展到東漢，逐步形成三個系統(tǒng)，太常、光祿勛、衛(wèi)尉屬太尉；太仆、廷尉、大鴻臚屬司徒；宗正、大司農(nóng)、少府屬司空。司徒為秦漢時代的丞相改稱，司空為此前的御史大夫改稱。如上文所述，東漢尚書臺侵奪三公權(quán)勢，魏晉時發(fā)展成尚書省。尚書省中有列曹處置各類政務(wù)，如西晉尚書省有三十六曹，故而在具體政務(wù)上，九卿與尚書之間權(quán)責(zé)難以劃清。當(dāng)時有人提議或省尚書列曹、或省九卿，但是都沒有得到執(zhí)行。九卿在整個魏晉南北朝時代都保留下來。發(fā)展到唐代，尚書省內(nèi)部形成固定六部，九卿則對口六部，由原本的行政型職官演變成為事務(wù)型職官。九卿地位的下移是與尚書六部的成長相一致的。這一制度演變是皇權(quán)與相權(quán)關(guān)系演變的一個副產(chǎn)品。

以上所述正是郡縣制得以展開的制度環(huán)境。總括起來，我們可以看到，官僚制度與皇帝制度相互配合，借由郡縣制度將皇帝的直接控制貫徹到全部領(lǐng)土之上。皇帝制度、中央官僚制度、地方行政制度三者的配合，建立了中央集權(quán)化的官僚體系，從而，國家治理能夠滲透到基層社會，在制度法理層面排除了派系政治的合法性。

基于皇帝制度的“郡縣制”與“分封制”的分立與統(tǒng)一

問題的另一面是，皇帝制度又帶來了否定官僚制度的因素。

如果將皇帝視為國家最高決策者，郡縣制是以皇帝為首的治理體系的一部分；如果將皇帝視為國家所有者，按照古典私有制的社會倫理，皇帝親族及有功之臣也應(yīng)分享其財產(chǎn)。皇帝制度的這種內(nèi)在矛盾，導(dǎo)致隨后兩千年歷史上的分封制并未完全斷絕。更加具體地說，在官僚體制之外，一直都還存在著一個封爵體制。

公元前207年，秦取消皇帝之稱號，此后五年中，皇帝之位空缺。直到公元前202年，漢高祖劉邦即皇帝位。西漢采取的是郡縣制與分封制并存的體制。作為對有功之臣的酬勞，漢高祖將關(guān)東的22個郡分封給7個諸侯，建立起韓、趙、梁、燕、楚、淮南、長沙七國，而皇帝則自領(lǐng)24郡。

這一郡國并行體制是分封制與郡縣制的折中方案。在形式上，似乎與西周占據(jù)鎬京，將關(guān)東分封諸侯的格局相同。只是漢高祖與其東方諸侯彼此間缺乏信任，從次年（公元前201年）起，漢高祖開始著手剪除異姓諸侯，并以劉姓子弟取代異姓諸侯，并殺白馬盟誓“非劉姓王者，天下共擊之”。異姓諸侯僅保留了長沙國。漢高祖試圖以血緣關(guān)系穩(wěn)定郡國并行的體制。劉氏為王的9個諸侯國，趙、代、梁、燕、齊、楚、吳、淮南、淮陽，加上異姓的長沙國，共為10個諸侯國，占據(jù)了40個郡，它們稱為“內(nèi)諸侯”。秦朝原來在南方的統(tǒng)治地區(qū)，因秦末戰(zhàn)亂，形成閩越、南越、南海三國，它們被稱為“外諸侯”。為了克服分封制與郡縣制之間的矛盾，漢朝制度規(guī)定，皇帝節(jié)制郡縣、諸侯國，尤其是內(nèi)諸侯。

需要特別說明的是，諸侯國內(nèi)部實行的也是郡縣制，比如吳國有3郡53縣，楚國有3郡36縣，齊國有6郡73縣。漢初皇帝的直屬領(lǐng)土、內(nèi)諸侯、外諸侯之分，其實都是在郡縣制基礎(chǔ)之上的高層政區(qū)的劃分。秦朝“皇帝-郡縣”關(guān)系，演變成漢初的“皇帝-諸侯-郡縣”及“皇帝-郡縣”兩種關(guān)系。這兩種關(guān)系在時間與空間上并存。其實，郡縣制的實質(zhì)內(nèi)容沒有發(fā)生變化，基于血緣關(guān)系的分封制只是歷史的表象。

正是由于郡縣制是集權(quán)體制的產(chǎn)物，一旦皇帝直接控制諸侯國的郡縣，諸侯王將會成為形式的爵位，并無實質(zhì)上的內(nèi)容。關(guān)東的諸侯國在漢文帝、漢景帝、漢武帝三代與中央政府之間的矛盾與沖突，本質(zhì)上不是郡縣制與分封制之間的矛盾與沖突，而是分封制內(nèi)部的不穩(wěn)定帶來的沖突。

西漢初年政局在經(jīng)歷了漢高祖、呂后執(zhí)政后，漢文帝是由諸侯之一的代王繼位的，在關(guān)東諸侯面前，漢文帝的皇帝地位并不穩(wěn)固。特別是齊王曾經(jīng)與漢文帝爭過皇帝之位。故而在漢文帝即位后，在賈誼的“以親制疏、眾建諸侯而少其力”的策略下，將齊國劃分為七國，將淮南國分為三國。皇帝與諸侯王之間的矛盾開始尖銳化。繼任的漢景帝采用晁錯的《削藩策》，“請諸侯之最國，削其支郡”，直接剝奪諸侯王所轄的郡縣。這就激起以吳、楚為首，趙、濟南、淄川、膠西、膠東七國的連兵反叛。七國之亂結(jié)束后，漢景帝盡收諸侯支郡，除了江都國之外，其他諸侯國的大小僅為一郡之地。所以，七國之亂后，可以將“郡”與“國”并稱呼。西漢的統(tǒng)治結(jié)構(gòu)演化成“皇帝-郡、國”。皇帝直接控制的郡由漢高祖時代的15郡上升至43郡。

公元前127年，漢武帝采用主父偃的建議，施行“推恩令”，允許諸侯王將土地分給子弟，并封諸侯王子弟為列侯。按照漢朝制度，侯國隸屬于別郡，或封一縣，或封一鄉(xiāng)。這一政策推行后，諸侯國日益狹小，在地域上小于一郡。漢武帝還規(guī)定諸侯國“員職皆朝廷為署，不得自置”，剝奪了諸侯王對郡縣的直接控制，諸侯王僅得食租稅而已。王國實際上就是漢朝之一郡，僅僅享有“國”的名稱而已。漢成帝時，廢王國內(nèi)史，由王國的相來理政，但是相的地位低于郡守。這樣，經(jīng)歷了漢高祖、漢文帝、漢景帝、漢武帝四代人的制度變更，郡縣制便成為唯一的地方行政制度，它與皇帝制度、官僚制度互為結(jié)構(gòu)性支撐，成為中國古代最重要的制度。

結(jié)語

周、秦之變歷來被視作中國歷史的重要轉(zhuǎn)折，封建、郡縣之辨更是其間最重要的內(nèi)容。然而，郡縣制并非是商、周之制的斷裂，它仍然處于商、周傳統(tǒng)的延長線上。郡縣制的出現(xiàn)是春秋戰(zhàn)國時代治理效率化競爭的結(jié)果，并有賴于官僚制度的成長——更確切地說，郡縣制的出現(xiàn)是“治權(quán)”發(fā)展的結(jié)果。

秦漢以后，郡縣的功能與范圍大致不變，因為郡縣作為地方政區(qū)，主要任務(wù)是勸課農(nóng)桑、征收賦稅、維持治安。“縣”的名稱一直沿用至今。郡一級的行政區(qū)劃，唐宋多稱“州”，明清多稱“府”，但其性質(zhì)相近。由于郡（州、府）數(shù)量太大，不便于朝廷管理，故而在郡（州、府）之上還編有更高一級的政區(qū)，東漢末年至魏晉南北朝是“州”，唐代為“道”，宋代為“路”，元、明、清為“省”。

自秦始皇在全國范圍內(nèi)推行單一的郡縣制、中間經(jīng)由漢武帝予以穩(wěn)定，在兩千多年的歷史中，郡縣制一直是中國古代國家的基石。在今天中國學(xué)界討論的治理體系創(chuàng)新的議題中，郡縣制仍然是可資解讀的重要歷史資源。

（作者單位：華東師范大學(xué)歷史學(xué)系）

注釋：

*上海市浦江人才計劃項目（14PJC030） 和教育部留學(xué)回國人員科研啟動基金資助項目（第50批）的階段性研究成果。