黃信豪
績效對中國官僚精英的晉升重要嗎?
一國官僚精英的選拔、晉升模式，對其政治發展方向、體制運作情況以及公共決策質量扮演決定性角色。早在20世紀初期，政治社會學者如Mosca、Pareto等人便主張存在一個穩定、有效的精英選拔與流動機制，讓精英群體能夠持續“更新”，將是一國政體能穩定運行的關鍵。［1］從宏觀視角觀之，官僚精英集體特征將反映出一國政治體制所彰顯的價值取向與文化；從微觀方面來看，個別官員的晉升機制則突顯政治體制運作的基本原則；從學理上觀之，我們期待官員的仕途發展應高度取決于個人的治理績效、表現。當治理績效成為晉升機制的主要標準，官員在政治激勵的影響下，將有動機產出良善治理，兩者呈現良性循環；相反地，若官員政權治理的表現對其晉升機會影響甚微，那么，官僚將沒有動力去產出良善治理，國家整體公共治理與政策質量也將日益低落。當然，官員仕途發展是一個時序跨度極長的過程，治理表現、記錄是長期累積的；而不同時空環境、不同崗位官員也有不同的“政績”評量標準。以中國為例，20世紀90年代招商引資、經濟成長率等經濟發展指標一直是衡量地方官員表現的重要標準，但近期維穩、環保等不同面向已開始受到重視；此外，專業部門（如交通、水利、農業等）的官員有其特定的績效衡量指標，但地方官員則被預期應有綜理全局的能力。
在西方國家，官員晉升機會與治理表現的關聯性在一定程度上是成立的：對民選官員來說，在定期改選下他們為贏得選舉必須讓民眾滿意其表現；在選票壓力下，他們任命各部門官員也必須考慮民眾評價。然而，在中國，這項關聯性表現得并不那么直接。首先，中國是一個一黨執政的國家，中央到地方各級黨政機關缺少定期更替行政權的可能。因此，黨必須在制度上提供激勵各級領導干部、官員產出善治的機制，并隨著時空環境來不斷地更新評估標準；其次，官場不具政治問責的傳統。一般來說，除非涉案或健康不佳，否則鮮少出現官員降職或撤職的情況。這意味著政績平平的精英大多仍可確保享有原級待遇，并在原級職務直到“屆齡”；最后，近年來中共開始重視干部問責，如強調干部的“三嚴三實”、“能上能下”等。［2］但細究其內容，可以發現相關規定并非“激勵機制”，而是按反腐倡廉原則強調干部的個人操守、作為，以及解決問責、職務調整的“能下”問題。這些規定或許有助于規范、制止領導干部的貪腐行為，但并不能確保官僚精英產出良善治理。
本文將關注中國官僚精英的晉升機制，由此來討論官員的政治激勵是否與在多大程度上來自其治理表現的影響。從社會流動觀點來看，現有黨政領導干部選拔的各層級年齡界線限制，很可能降低官員晉升機會與治理表現的關系，有限的政治激勵將很可能連帶影響公共治理質量。以下將首先帶入社會流動的理論視野，透過界定不同流動型態來突顯當前中國干部晉升機制的“栽培”性質；接著討論具有“栽培”性質的現有干部選拔制度，并探討其對公共治理質量的可能影響；最后是結論與討論。
干部晉升機制的“栽培”性質
從集體來看，官僚精英為社會階層中的一個集合體；從個體來看，仕途發展為個人在政治階層一系列晉升/未晉升的集合，社會流動的理論典型或許可以作為理解中國干部晉升機制的起點。當然，現實的流動型態不會全然屬于這兩者中的一個，但帶入這兩項流動典型對理解中國官僚精英的政治激勵來源相當有幫助。
從學理上來看，社會流動有“贊助式流動”（sponsored mobility）與“競爭式流動”（contest mobility）這兩種典型。 ［3］贊助式流動認為個人職業生涯的發展取決于早期挑選：既有精英會挑選屬意的接班者，接著對他們進行有計劃的培育。因此，在職業生涯早期被選中者，將得到贊助并進入到與未中選者截然不同的晉升管道與栽培路徑中。在這樣的選拔機制下，個別官僚的仕途發展將是連續性的，最關鍵的因素為是否得到挑選/贊助。當然，在不同社會環境里，精英挑選的條件、因素不盡相同，但相似的是在較偏向贊助式流動的干部選拔機制中，主要影響個人晉升機會的將會是諸如個人條件、背景與社會關系等固定、長期的穩定因素。
相比之下，競爭式流動則主張個人在不同階段、層級的晉升機會是全面開放、獨立的，且唯有前一回合的贏家才能參加下一回合的競爭。在全然開放、強調競爭的流動體系中，精英的晉升機會在各階段、層級中是彼此毫無關聯的。換句話說，對某一層級官員來說，由于他/她已是上一回合競爭的贏家，影響其未來晉升機會的將是如當前表現的實時性因素，而不是早期的表現或其他固定因素。從這個角度來看，強調地方領導人仕途發展來自其促進經濟表現影響的“晉升錦標賽”觀點，便是基于競爭式流動觀點。［4］除了地區間在促進經濟成長上的相互競爭，亦有其他實證研究發現，地方領導人與前任領導人在經濟表現、對中央稅收貢獻等方面的對比，也影響了其仕途發展。［5］按上述流動典型的討論，若官僚精英的晉升機會較大程度取決于個人實時性的治理績效、表現，則應較符合“競爭式流動”型態；反之，若存在早期挑選的影響且其作用較大，則偏向“贊助式流動”型態。
那么，中國官僚精英晉升機制為何？從《黨政領導干部選拔任用工作條例》來看，我們可以找到些許相符于“競爭性流動”的規范。如第二章的選拔任用條件，《條例》提及擔任縣處級以上領導職務干部所需的工作經驗與時間；［6］黨政領導干部應當逐級提拔等。［7］這些規范意指領導干部應在各層級累積工作經驗、接受能力考核與測試，邏輯上應符合績效取向的政治激勵原則。然而，現有的“年齡界線”，卻隱含著另一項流動典型的邏輯——贊助式流動。一般來說，正科級、正處級、正廳級領導崗位不再提拔的年齡分別為年滿40、50、55歲；而副部級、正部級、正（副）國級的退休年齡分別為60、65與70歲。正由于現有選拔制度中各層級存在嚴格的年齡限制，使得精英官僚選拔機制應具明確的“栽培”性質。可以預期的是，層級愈高的領導干部通常愈需要人事穩定（即較長的任職時間），因而在相同層級中，愈年輕的干部在晉升上愈有優勢（即通稱的官齡、部齡）。我們如何預期某領導干部一方面年紀輕，另一方面在各層級又具有豐富領導經驗甚至治理表現、紀錄良好？從社會流動的角度來看，這兩者顯然具有邏輯上的沖突。
為解決上述的流動邏輯沖突，現有的官僚精英選拔機制在考慮績效表現之外，也存在栽培、贊助成分，從而符合工作歷練與治理績效以及年齡界線的要求。從流動觀點來看，中國官僚精英的晉升模式應是“贊助式流動”與“競爭式流動”的結合：首先，應有部分干部得到挑選，進入到如贊助式流動主張的被栽培晉升管道中；其次，并非所有受挑選者都能得到晉升機會，他們或將被安排在重要職務歷練，累積工作經驗與接受考核，最終，只有那些通過考核者方能夠向上晉升，突顯競爭式流動的績效取向性質。近年來，亦有實證研究以中央委員為例，證實干部晉升的“栽培”機制，分析指出在中委會中，年齡較低、具有中央跨部門或地方一把手經驗等因素可顯著增加中央委員的晉升機會。［8］
官僚精英的“栽培”制度及其對公共治理質量的影響
除了從流動觀點來認知中國干部晉升機制的栽培性質，到目前為止，至少還有兩項相關制度可作為例證：一項是“后備干部制度”。后備干部隊伍建設最早可追溯至1980年初期鄧小平對干部制度的期待。經過30余年的發展，當前后備干部的選拔標準與數量也較早期更為清晰。如《2009～2020年全國黨政領導班子后備干部隊伍建設規劃》明確指出，中組部應重點掌握1000名左右的省部級黨政領導班子后備人選，其中近期可進領導班子的后備人選300名左右，黨政正職后備人選100名左右（所有省部級后備干部皆是現任的地廳級官員）。在后備干部制度中，與“屆齡退休”最為相關的是各層級明確的年齡要求。以省部級為例，中組部歷年的文件指出，后備干部應以45至50歲的干部為主體，并抓緊配置45歲以下的后備干部（如部委要有1至2名，省市區要有3至5名等）。而《規劃》也特別著重后備干部的培養：如文中提及后備干部應到中心城市、黨政重要部門、大型國有企業等主要領導崗位鍛煉考驗；到艱苦的地方和完成急、難、險、重任務中鍛煉考驗等；基層工作經驗的重要性等等。一般來說，對后備干部的栽培、鍛煉分為兩種型態。第一，不同分口干部有其特定的工作鍛煉內容，如經濟類、政法類、黨群類等，因而具有特定的職務安排；第二，除了專業分口外，后備干部也被期待應培養綜理全局、多方面的治理能力，因此崗位輪換、安排分管常務工作，以及到不同單位、地區任、掛職也是常見安排方式。［9］
另一項是“干部交流制度”。在1990年出臺的《中共中央關于實行黨和國家機關領導干部交流制度的決定》，提到干部交流制度的目的是為了提高干部素質、豐富經驗與提高領導水平，以及避免地域主義、排斥外來干部的傾向。在后續的修正中（見《黨政領導干部選拔任用工作條例》），交流制度更明確界定交流的層級（如縣級以上）、范疇（如推進地區之間、部門之間、地方與部門之間、黨政機關與國有事業單位及其他社會組織之間的干部交流）。
不論是后備干部制度或交流制度，皆顯示“職務安排”已成為黨培育、考核各級官員，并為其累積工作經驗的重要方式。這突顯年齡界線對干部晉升機制的影響：由于時間壓力，且高層級領導干部通常需要較穩定的任職時間，因而各項職務安排已成為黨在時間有限情況下考核領導干部能力并累積干部工作經驗的手段。那么，這可能對公共治理質量帶來哪些影響？本文將從干部心理、晉升機制中的“栽培”性質以及考核機制等方面進行討論。
第一，干部將追求短期、可見之績效，而無意對施政進行長期規劃。如前所述，在各層級年齡限制的時間壓力下，黨大多透過“職務安排”措施來累積干部工作經驗并考核其能力。盡管官方規定除某些特殊情況，干部“應當滿一個任期”（即五年），但領導干部在每個層級歷練的時間其實相當有限。正省部級以下領導人（后備干部），往往在黨的安排下透過掛職鍛煉快速累積資歷；［10］即使黨對省部級官員通常有較長的任職時間要求（有時甚至需要任滿兩個十年的任期），但也常常透過多省、多部門安排來鍛煉干部工作能力。在這樣的情況下，干部往往無法對施政進行長期規劃，而是追求短期、可見建設與績效，這不利于各地區、各專責業務部門長久發展。
第二，“重視政績”可能影響干部工作士氣。在當前中國干部任命制度中我們可以發現重視“政績”的相關規范，研究亦證實仕途發展與地方領導表現（如促進經濟發展）的關聯性。然而，這種關聯性可能來自贊助、栽培的背后主導。舉例來說，若某一官員得到上級偏愛，則他很可能被安排到經濟發展程度較高地區、業績良好企業任職，為被栽培人選“出政績”，累積晉升條件。近期的研究也證實，若地方干部第一個領導職務便被安排到經濟發展程度較高的省份任職，則有較大的機會隨即向上晉升。［11］正因為年齡限制帶來的時間壓力，在無法顧及所有干部具有相同任職時間區段的情況下，“重視政績”的情況難以避免；而當“重視政績”的情況嚴重時，其也將打擊第一線領導干部之工作士氣。
第三，考核機制可能使干部缺乏創新、墨守成規與重視關系建立。如先前所提及，“掛職鍛煉”已經成為黨累積干部工作經驗、考核能力的重要方式。一般來說，掛職通常分為兩大類：一類是下掛，即國家機關的處長級以上干部到地方政府掛職；另一類是上掛，即地方縣長或處長級以上干部到國家機關掛職（另也有支持偏遠地區的掛職）。從此來看，掛職鍛煉的目的是希望彌補領導干部各方面（中央、地方）工作經驗的不足。通常在歷經掛職鍛煉后（通常為一年，后延長為兩年），若組織鑒定、考核表現良好，掛職干部將在返回派出單位后很快獲得提拔。由于鑒定考核標準各單位不一，負責的主要是掛職單位的“一把手”。在這樣的情況下，掛職干部往往會多放心思迎合掛職單位、墨守成規，甚至與領導人建立關系，而非挖掘問題，勇于提出建言。
第四，干部對地方的認同感有限，心態較為消極。對國家機關來說，由于所涉業務專業性較高，干部由部門內提拔的情況或許較常見。但對地方干部來說，為避免地方區域主義的形成，中共往往會預防個別領導干部在同一地區任職過長，例如交流制度中以十年為規范。［12］此外，如前所述，為讓領導干部一方面符合年齡要求，另一方面擁有豐富的工作能力與資歷，跨地區的職務安排也已成為常見的手段。在這樣的情況下，當前官僚選拔機制難以培養領導干部對地方的認同感，這不但會使得干部不傾向投入真正有利地方的長期規劃，也會使干部存有避免糾錯、不要出事的消極心態。
結語
官僚精英選拔對一國的發展與公共治理、政策質量的重要性不言喻。從學理上看，我們期待官僚精英的晉升機會應高度取決于個人的治理績效、表現，兩者呈現良性循環。盡管從制度來看，中國領導干部選拔具有明確的“績效取向”的制度規范，但從社會流動理論觀點來看，現有制度亦存有相當高成分的“栽培”性質：包括后備干部制度與干部交流制度等，這都是在各層級年齡限制下，為累積干部工作經驗與考核其能力所發展出的制度安排。各項職務安排或許有利于中共在時間壓力下栽培、考核領導干部，但晉升機制中有限的政治激勵，卻很可能對公共治理質量帶來負面影響。從干部心理、晉升機制中的“栽培”性質以及考核機制來看，干部將無意規劃長期施政計劃、重視政績影響工作士氣、墨守成規重視關系以及對地方認同感有限等，這都是現有制度可能帶來的后果。
可以理解的是，干部選拔與晉升機制的完善是長期、不間斷的工作，也必須隨著時空環境與時俱進。改革開放以降，中共干部選拔、退休制度以及其發展都標示其黨政制度的革新與進步。從本文的分析來看，如何激勵領導干部進行長期施政規劃、客觀并擴大考核機制的評估來源以及強化各級領導干部對地方的認同感等，或許是加強執政能力可能的努力方向。
（作者單位：臺灣師范大學公民教育與活動領導學系）
注釋：
1.“更新”系指精英群體定期更替，并得以廣納所有社會階層代表，相關概念可見John Higley and Gyorgy Lengyel, Elites After State Socialism: Theories and Analysis., Oxford: Rowman & Littlefield., 2000, pp. 1～21.
2.人民網：《“三嚴三實”專題教育》，http://dangjian.people.com.cn/GB/136058/395166/；《推進領導干部能上能下若干規定（試行）》，《人民日報》2015年7月29日，第4版。
3.Ralph H. Turner, “Sponsored and Contest Mobility and the School System,” American Sociological Review, vol. 25, no. 6 (December 1960), pp. 855～867.
4.關于“晉升錦標賽”的觀點，可見Hongbin Li and Li-An Zhou, “Political Turnover and Economic Performance: The Incentive Role of Personnel Control in China,” Journal of Public Economics, vol. 89, no. 9-10 (September 2005), pp. 1743～1762.
5.關于與前任領導人的比較，可見Ye Chen, Hongbin Li and Li-An Zhou, “Relative Performance Evaluation and the Turnover of Provincial Leaders in China,” Economics Letters, vol. 88, no. 3 (September 2005), pp. 421～425; 薄智躍主張地方經濟成長率（GDP）與地方對中央的稅收貢獻，是影響地方領導人仕途發展的主要經濟表現因素，見Zhiyue Bo, Chinese Provincial Leaders: Economic Performance and Political Mobility Since 1949., Armonk, NY: M.E. Shape, Inc, 2002.
6.《條例》第八條第二項規定，提任縣處級以上領導職務者，一般應當具有在下一級兩個職位任職的經歷；第三條規定，提任縣處級以上領導職務，由副職提任正職的，應當在副職崗位工作兩年以上；由下級正職提任上級副職的，應當在下級正職崗位工作三年以上，見《黨政領導干部選拔任用工作條例》，《人民日報》2014年1月16日，第16版。
7.見《條例》第九條。
8.黃信豪：《制度化下的中共精英晉升：接班人栽培的觀點》，《中國大陸研究》（臺北）2013年第1期。
9.關于后備干部制度的近期研究，可見Wen-Hsuan Tsai, and Chien-wen Kou, “The party’s disciples: CCP Reserve Cadres and the Perpetuation of a Resilient Authoritarian Regime,” China Quarterly, vol. 221 (March 2015), pp.1～20.
10.Chien-wen Kou, and Wen-Hsuan Tsai, “‘Sprinting with Small Steps’ Towards Promotion: Solutions for the Age Dilemma in the CCP Cadre Appointment System,” The China Journal, no. 71 (January 2014), pp. 153～171.
11.Hsin-hao Huang, “Cultivation Measures and Career Advantages for China’s Provincial Leaders: A Competing Risks Analysis of Political Careers,”the 73rd Annual Conference of Midwest Political Science Association (April 2015), Illinois: Chicago.
12.見《黨政領導干部選拔任用工作條例》第54條。
